آسیب شناسی نظام برنامه ریزی. مروری بر تحولات نظام برنامه ریزی در ایران

نوع محتوی:

گزارش

Language:

Persian

Document ID:

R-1162921

Publish:

7 March 2021

View:

703

Pages:

48

Publish Year:

1398

This Report With 48 Page And PDF Format Ready To Download

  • من نویسنده این مقاله هستم
لینک ثابت به این Report:

Abstract:

با وجود اینکه ایران جزو اولین کشورهای در حال توسعه در زمینه برنامه ریزی محسوب شده و هفتاد سال از تاریخ تصویب اولین برنامه توسعه در ایران می گذرد، اما اقتصاد ایران علیرغم همه دستاوردهایی که در این بازه طولانی به دست آمده و گام هایی که به پیش نهاده شده؛ همچنان با مسائل و مشکلات گوناگونی نظیر رشد اندک و نوسانی اقتصاد، محیط مشوق فعالیت های نامولد، چالش ها و معضلات آبی و زیست محیطی، انبوه پروژه های ناتمام عمرانی، بیکاری ساختاری، تورم های دورقمی، کسری بودجه های مستمر و همچنین چالش های متعدد حوزه بانکی و صندوق های بازنشستگی، دست به گریبان است. اکنون این پرسش مطرح است که آیا بروز وضعیت فعلی با وجود همه تلاش های هفت دهه گذشته ناشی از نفس شکست خورده بودن برنامه ریزی است یا پیامد عدم به کارگیری روش های درست برنامه ریزی؟ به تعبیر دیگر آیا اقتصاد برنامه ای همواره محتوم به شکست است یا اینکه کاستی های برنامه ریزان و سیاستمداران و استفاده نادرست از برنامه ریزی موجب پدید آمدن وضعیت کنونی شده است؟ با توجه به آنکه در آینده نزدیک مباحث مربوط به برنامه هفتم توسعه در دستور کار قرار خواهد گرفت، تهیه مجموعه گزارش هایی با هدف ارائه چارچوب مناسب برای برنامه ریزی در ایران در دستور کار مرکز پژوهش ها قرار گرفته است. گزارش حاضر که اولین گزارش از سلسله گزارش های آسیب شناسی نظام برنامه ریزی است پاسخ دوم را معتبرتر دانسته و به تفکیک برنامه ریزی از برنامه ریزان قائل است. ازاین رو در گزارش حاضر با بررسی تاریخی تجربیات برنامه ریزی در کشور و بیان فرازوفرودهای برنامه ریزی در ایران، پاسخ دوم بیشتر تشریح شده است. بررسی حاضر از مفهوم و معنای برنامه ریزی حاوی چند تذکر مهم است: برنامه ریزی، طراحی مجموعه ای از احکام نیست، بلکه برنامه ریزی مجموعه اقداماتی برای ارتقای هماهنگی اقدامات دولت است.
برنامه ریزی به معنای صرف تهیه یک سند نیست. بسیاری از اقدامات که در راستای دستیابی به هدفی مشخص صورت می گیرد، ممکن است محصول تصمیمات اتخاذ شده در جلسات متعدد و پیامد همگرایی نانوشته بخش های مختلف دولت باشد. به بیان دیگر، نگارش سند برنامه در فرایند برنامه ریزی درحقیقت تلاش برای دستیابی به هماهنگی سیاستگذاری هاست. هماهنگی ای که با شناخت ضرورت ها، قیدها و توالی اقدامات در بستر زمان، به تهیه سندی مکتوب برای جهت دهی مشخص تر اقدامات بخش های مختلف دولت بینجامد و نه آنچنان که گاهی در کشور رایج است، تبدیل سند برنامه به فرصتی برای بیان آرزوها. همچنین برنامه به معنای اختصاص بودجه به تعدادی طرح عمرانی یا درواقع همان بودجه عمرانی
نیست. برنامه دو وظیفه مدیریت اقدامات بخش عمومی و تاثیرگذاری بر برخی جهت گیری های بخش خصوصی را برعهده دارد. بر همین اساس برنامه از انواع مختلفی از ابزارها می تواند بهره گیرد که این ابزارها در طول زمان متفاوت بوده اند. سه نکته بالا پایه بررسی های تاریخی گزارش حاضر بوده و در ادامه با تفکیک تجربه برنامه ریزی در ایران به چهار دوره، دستاوردهای این چهار دوره و تفاوت های نهادی هریک از دوره ها با دوره های دیگر در قالب بررسی پنج شاخص « صورت حقوقی برنامه»، « صورت سازمانی برنامه»، «صورت ساختاری برنامه»، «پیوند برنامه و بودجه» و « شیوه تاثیر برنامه» مورد بررسی قرار گرفته است. نتایج آخرین (چهارمین) دوره برنامه ریزی در ایران (از ۱۳۸۴ به این سو) یعنی دوره اجرای سه برنامه توسعه اخیر که به نوعی با کنارگذاری برنامه چهارم توسعه توسط دولت نهم آغاز میشود نشان می دهد که کیفیت برنامه پذیری دولت ها به شدت کاهش یافته و هشدار می دهد که این عدم اتکا به برنامه به افزایش توفیقات اقتصادی آنها منجر نشده است. اینکه چرا دولت ها در دوره اخیر کمتر به برنامه رجوع کرده اند در حیطه بررسی این گزارش نبوده است، مسائلی از قبیل تمایل دولت ها به پیش بردن سیاست های خود بدون لزوم اخذ مجوز از نهادی دیگر، تمایل به تصمیم گیری سریع، عدم احساس نیاز به اخذ نظر کارشناسان یا حتی مسائلی مانند تمایل وزارتخانه ها به برخورداری از اختیارات بیشتر در سیاستگذاری به نادیده گرفتن برنامه (حداقل برنامه های توسعه اخیر) انجامیده و سه برنامه توسعه اخیر کشور (چهارم تا ششم) چه در زمان تصویب و چه در زمان اجرا با معضلات متعددی روبه رو بودهاند. علاوه بر آن، این دوره با شوک های متعدد بیرونی
نیز همراه بوده و بخش بزرگی از ابرچالش ها و معضلات موجود را می توان حاصل عدم تصمیم گیری و سیاستگذاری متناسب و هماهنگ در دستگاه های گوناگون کشور دانست.
گزارش حاضر نسبت به تداوم روند و نوع نگاه موجود نسبت به برنامه هشدار داده و از یکسو خواهان احیای پایبندی دولت ها به برنامه و ازسوی دیگر خواهان بازنگری در شیوه های کنونی برنامه ریزی (تولید انبوه احکام در همه حوزه ها) می باشد. به طور خلاصه، در شرایط خاص اقتصاد ایران نیاز به چهار اقدام وجود دارد: ۱ . عزم جدی دولت برای اتخاذ نگاه برنامه ای نسبت به امور و پرهیز از اقدامات شتابزده، جزیره ای و ناهماهنگ. ۲ . ارائه لایحه اصلاح قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۱ با محورهایی نظیر تنظیم روابط
برنامه و بودجه، نسبت میان دستگاه ها و سازمان برنامه و بودجه، نسبت درآمدهای نفتی و بودجه جاری، نسبت میان احکام قانونی مورد نیاز اجرای برنامه و خود برنامه و نیز نسبت میان قانون نویسی و برنامه ریزی. صرفا در صورت ارائه چنین لایحه ای می توان انتظار داشت که مشکل ایجاد شده بین دولت و مجلس در سه برنامه اخیر، برطرف گردد.
۳ . عبور نظام برنامه ریزی از برنامه های جامع و تلاش برای تمرکز بر هماهنگی های بخشی و منطقها ی پیرامون مهمترین چالش های کشور و حذف امور روزمره دستگاه ها و احکام غیربرنامه ای در جهت جلوگیری از تبدیل شدن برنامه به سند آرزوها یا سندی فاقد انسجام درونی. تدوین اسناد مطولی تحت عنوان برنامه درحالی که بعضا واجد احکامی برای امور روزمره دستگاه های اجرایی است، نافی روح برنامه است. تمرکز برنامه بر بنیادی ترین چالش های کشور و تدوین راهکاری برای رفع آن برپایه هماهنگی های بین بخشی و منطقه ای، مهمترین کارکردی است که برنامه می تواند ایفا کند. ۴ . تاکید مجلس شورای اسلامی بر لزوم اداره مبتنی بر برنامه کشور با استفاده از ابزارهای تقنینی و نظارتی. مجلس شورای اسلامی باید طراحی و اجرای برنامه های با کیفیت تر را هدف بگیرد. به طور مثال با مطالبه ارائه برنامه هفتم توسعه در زمان مقرر و با محوریت پاسخ های برنامه ای دولت به مشکلات و چالش های اقتصادی روز ایران، همچنین نظارت جدیتر بر اجرای برنامه ششم توسعه، به ویژه پیگیری جهت گیری های اصلی برنامه و مطالبه از دولت در جهت اعلام میزان پای بندی و در صورت لزوم ارائه دلایل عدم توفیق در اجرای برنامه (مانند هدف رشد ۸ درصد در برنامه ششم توسعه). 

Keywords:

برنامه ریزی. بودجه ریزی. اصلاحات ساختاری. برنامه عمرانی