بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور ۱۳. ارزیابی لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ از منظر سطح توسعه

در آستانه چرخش قرن، با گذشت بیش از یکصد سال از آغاز فرایند بودجه ریزی و تقدیم لوایح بودجه به مجلس و با گذشت بیش از نیم قرن از تصویب «قانون برنامه و بودجه» و در شرایطی که اقتصاد ایران تحت تحریم های اقتصادی قرار گرفته است، لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ تقدیم مجلس شورای اسلامی شده است. گرچه هر ساله در آستانه تصویب لوایح بودجه درباره لزوم اصلاح فرایند بودجه ریزی یا اصلاح ساختاری مالیه دولت بحث می شود، اما سلطه ارزیابی های کوتاه مدت و برخوردهای اقتضایی و منطقه ای با احکام تخصیص ها و ردیف های بودجه موجب می شود تا آنچه ضرورت شناخته می شود در عمل هرچه کمتر مورد توجه قرار گرفته و آنچه برجای می ماند ساختاری معوج تر از قبل همراه با قبض و بسط غیربرنامه ای در برخی تخصیص ها و اهداف باشد. گزارش حاضر، نه از سطح خرد یا کلان، بلکه از منظر توسعه ای در قالب بودجه به مثابه برنامه یک ساله دولت (برش یک ساله برنامه های میان مدت و بلندمدت) و تاثیرات بلندمدت بودجه ریزی بر رفع فقر و چیرگی بر عقب ماندگی (رشد مستمر همراه با تحول بنیه تولیدی)، بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ را مورد توجه قرار داده است. به این منظور از تحلیل نهادی برای بررسی نحوه تاثیر بودجه ریزی بر تسهیل یا تضعیف امکان تحول ساختاری بهره برده است. در چارچوب تحلیل نهادی، رشد مستمر و تحول ساختاری تابعی از تولید محوری و حاکم شدن انگیزه تولید بر رفتار فعالان اقتصادی است. از این منظر، تاثیر دولت بر ساختار انگیزشی اقتصاد البته همه قوای تقنینی و اجرایی و قضایی حکومت را دربرگرفته و از طریق نقش همه آنها بر امنیت حقوق مالکیت و افزایش یا کاهش هزینه مبادله، رفتار فعالان اقتصادی را تحت تاثیر قرار می دهد، اما در قالب بررسی بودجه، ساختار هزینه ای و درآمدی بودجه با تاثیرگذاری بر ساختار انگیزشی و رفتار فعالان اقتصادی در بلندمدت بر وقوع یا عدم وقوع تحول ساختاری و تفاوت میان سطح رفاه اقتصادی کشورها موثر است. به تعبیر دیگر در گزارش حاضر، پرسش محوری این است که آیا ساختار کنونی بودجه ، مشوق فعالان اقتصادی برای رونق تولید، بسط و گسترش فعالیت های خود و زمینه سازی رشد مستمر و تحول اقتصادی بلندمدت است یا خیر؟ کانون بررسی تحلیل حاضر اثر بودجه دولت بر روند توسعه در ایران است. این بررسی، میزان امنیت حقوق مالکیت و هزینه های مبادله را موثر بر روند توسعه ارزیابی کرده و نشان داده است که ساختار کنونی بودجه دولت بهجای سرمایه گذاری تولیدی و توسعه کسب و کارها، مشوق «گسترش بخش غیررسمی»، «کوچک شدن مقیاس تولید» و «رجحان فعالیت سوداگرانه و دلالی» است. همچنین بررسی حاضر نشان می دهد که لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ در امتداد لوایح چند سال اخیر، به جای اصلاحات ساختاری، از طریق ابتکارات ترمیم کسری بودجه موجب بالاتر رفتن نااطمینانی، افزایش هزینه های مبادله و ناامنی حقوق مالکیت شده و درنهایت بر ساختار انگیزشی فعالان اقتصادی برای شروع و بسط کسب و کارهای تولیدی خود تاثیر منفی دارد. درواقع ساختار متورم هزینه های دولت و تداوم کسری بودجه های سالیانه که بیانگر بی انضباطی دولت در مدیریت مالیه عمومی است، همراه با ابتکارات مخرب برای ترمیم کسری بودجه بوده است. در این زمینه در حداقل یک دهه گذشته می توان به ۶ ابتکار «بیش برآوردی در درآمدهای نفتی»، «برداشت از صندوق توسعه ملی برای امور جاری»، «واگذاری شرکت های دولتی در قالب رد دیون»، «واگذاری سهام شرکت های دولتی در قالب صندوق های ETF سهام»، «واگذاری (فروش) دارایی های دولت» و «انتشار اوراق مالی» اشاره کرد. به نظر می رسد ساختار بودجه و به ویژه ابتکارات رخ داده برای تامین منابع بودجه در سال های اخیر، به جای کمک به رونق و جهش تولید، مولد دورهای باطل توسعه نیافتگی بوده اند، به این معنا که صرفنظر از سایر عوامل، این ساختار تامین منابع بودجه از طریق بالا بردن هزینه مبادله و ناامن ساختن امکان تصاحب تمام سودهای حاصل از تولید، مشوق فعالان اقتصادی برای انتقال فعالیت های خود از بخش رسمی به بخش غیررسمی (و حتی زیرزمینی) اقتصاد، رضایت دادن به مقیاس کوچک فعالیت های تولیدی و رجحان نگاه کوتاه مدت و سوداگرانه به فعالیت اقتصادی (عدم ترغیب به سرمایه گذاری تولیدی) و بسط فعالیت های غیرمولد بوده است. به منظور مقابله با تاثیرات مخرب راهکارهای اتخاذ شده برای ترمیم کسری بودجه بر روندهای توسعه، هم زمان با اهمیت روزافزون خروج فعالیت های تولیدی از رکود، انواع و اقسام سیاست های پرهزینه برای «حمایت از تولید» شکل گرفته اند که خود مسبب تشدید هزینه ها و تشدید کسری بودجه دولت شده و با تشدید نیاز به جستجوی راهکارهای جدید برای پوشش کسری بودجه، دور باطل توسعه نیافتگی را تشدید کرده است. از همین منظر، راهکارهای پوشش کسری بودجه در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ در جهت تعمیق دورهای باطل توسعه نیافتگی عمل کرده و نشانی از اصلاحات ساختاری بودجه که ضرورت آن هرچه بیشتر احساس می شود به چشم نمی خورد. به نظر می رسد رهایی از این دورهای باطل در درجه اول نیازمند بازنگری در ساختار هزینه ای دولت و نیز راهکارهای ترمیم کسری بودجه آن است. در بخش هزینه ای، اصلاح بودجه ریزی نیازمند تغییر ساختار بودجه ریزی افزایشی فعلی، بازنگری در مخارج دولت و نیز اصلاحات اساسی در نحوه گسترش تشکیلات و وظایف دولت (با نگاه به تبعات بلندمدت آن برای توسعه کشور) است. در مرحله بعد، در طراحی راهکارهای پوشش کسری بودجه، به جای توجه به عواید مالی کوتاه مدت آن، باید با توجه به تبعات بلندمدت این ابتکارات بر رابطه مردم و دولت و ساختار انگیزشی اقتصاد، راهکارهایی برای بهبود تامین مالیه دولت تدوین کرد. در تدوین راهکارهای ترمیم کسری بودجه باید به «قیود سیاستگذ اری» به ویژه از منظر تبعات بلندمدت (تبعات توسعه ای) تدوین راهکارها توجه کرد. به نظر می رسد خروج از این دورهای باطل بدون توجه به دو ملاحظه پیش گفته در طراحی ابتکارات تامین مالی ممکن نیست و باید هشدار داد که تداوم روند کنونی بودجه ریزی، کشور را با خطر امتناع توسعه روبه رو خواهد ساخت.