مجموعه مطالعات منطقه ای و آمایش سرزمین در ایران (۹): آسیب شناسی و تحلیل اسناد آمایش استانی از منظر اقتصادی

یکی از احکام مهم قانون برنامه ششم توسعه، مکلف نمودن دولت به تدوین اسناد ملی و استانی آمایش سرزمین در طول سال اول اجرای قانون برنامه است (جزء «۱» بند «الف» ماده (۲۶)). این مهم، پس از عدم حصول دستاوردهای قابل اعتنا درخصوص احکام ماده (۷۲) قانون برنامه چهارم و ماده (۱۸۲) قانون برنامه پنجم مبنی بر لزوم تدوین سند ملی، منطقه ای و استانی آمایش، در برنامه ششم مورد تاکید مجدد قرار گرفت. لذا با توجه به اهمیت موضوع و همچنین با عنایت به وظیفه نظارتی مجلس شورای اسلامی، مرکز پژوهش ها به عنوان بازوی پژوهشی مجلس، واکاوی دقیق اسناد یادشده را در دستور کار خود قرار داد. در این راستا، در گزارشی که به درخواست کمیسیون های برنامه و بودجه و عمران تهیه و در سال ۱۳۹۷ منتشر شد، عملکرد کلی دولت در ارتباط با تهیه اسناد آمایش سرزمین، مورد بررسی قرار گرفت. نتایج گزارش یاد شده حکایت از آن داشت که به رغم تلاش های صورت گرفته، در عمل اقدامات قابل اتکایی در این زمینه انجام نشده و بنابراین ارائه اسناد آمایش ملی و استانی تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه ششم توسعه توسط دولت، دور از انتظار است. اکنون پس از گذشت بیش از سه سال از آغاز برنامه ششم توسعه، فرصت لازم به منظور نقد و بررسی اسناد آمایشی که تاکنون تدوین شده، فراهم آمده است. در این ارتباط، طبق اظهار سازمان برنامه و بودجه به عنوان متولی امر، سند آمایش هر ۳۱ استان کشور تهیه گردیده که البته هنوز به تصویب شورای عالی آمایش سرزمین نرسیده است. لیکن درخصوص وضعیت پیشرفت سند آمایش ملی که مسئولیت آن از دفتر آمایش سرزمین سازمان برنامه و بودجه به «مرکز پژوهش های توسعه و آینده نگری» این سازمان، منتقل شده است، اطلاعات دقیقی در دسترس نبوده و تنها پیش بینی شده سند مذکور، تا اردیبهشت ماه سال ۱۳۹۹، تدوین گردد، اما این مهم تاکنون نیز به سرانجام نرسیده است. بنابراین گزارش حاضر بر ارزیابی وضعیت تدوین اسناد آمایش استانی متمرکز شده است. در این راستا پس از بررسی الزامات قانونی موجود، وضعیت پیشرفت تدوین اسناد آمایش استان های کشور تحلیل شده است. در این ارتباط، مدت زمان طولانی فرایند تدوین، شروع چندباره تدوین اسناد در بسیاری از استان ها، سهم بالای مشاوران غیربومی، نیمه تمام رها شدن مطالعات یا تغییر مداوم مشاور در بسیاری از استان ها، ازجمله مهم ترین مسائلی است که در بررسی وضعیت پیشرفت تدوین اسناد آمایش، مشهود می باشد. همچنین در تحلیل مالی تدوین اسناد استانی، مشخص شده است طی سه برنامه چهارم تا ششم توسعه و براساس قیمت های سال ۱۳۹۶، در مجموع رقمی در حدود هزار میلیارد ریال اعتبار برای تدوین برنامه های آمایش مصوب شده و از آغاز برنامه چهارم توسعه در سال ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۸، در حدود ۶۰۰ میلیارد ریال اعتبار به این موضوع تخصیص یافته است. در این مطالعه پس از بررسی اسناد آمایش تدوین شده برای سه استان گلستان ، کردستان و اصفهان، چالش ها و نکات قابل توجه پیرامون اسناد آمایش استانی، به منظور فراهم آوردن زمینه لازم برای اصلاح رویکردهای موجود و جلوگیری از هدررفت منابع مادی و معنوی کشور، استخراج شده که اهم آنها به شرح زیر است: -افراهم نبودن الزامات حداقلی تدوین سند آمایش سرزمین شامل خواسته مشخص، دولت توسعه گرا، استراتژی توسعه صنعتی کارآمد، نظام آماری قابل اتکا و ظرفیت با کفایت بدنه اجرایی، -نعدم توافق بر روی مفاهیم کلیدی نظیر فقدان درک مشخصی از توسعه یا مفهوم برنامه ریزی منطقه ای و آمایش سرزمین، عدم توافق بر اولویت تدوین سند ملی آمایش بر اسناد آمایش استانی و مورد توافق نبودن کارآمدی شرح خدمات ابلاغی جهت تدوین اسناد آمایش، -هایرادات محتوایی اسناد آمایش استانی نظیر توصیف خام و نامنسجم وضع موجود، بی توجهی به روندهای شکل دهنده وضع موجود و تداوم آن، عدم توجه بایسته به ارتباطات بین بخشی در تحلیل های انجام شده، مغفول ماندن تحلیل های مرتبط با کیفیت دیوان سالاری و نقش آن در ایجاد دستاوردهای توسعه ای برای استان، عدم تبیین بایسته جایگاه دولت های محلی و اختیارات آنها، بی توجهی به تاثیر سیاست های ملی بر برنامه های منطقه ای، پیوند ضعیف مطالعات پایه و راهبردها و سیاست های پیشنهادی، همه چیزخواهی اسناد آمایش استانی در غیاب سند ملی آمایش و ابهام در تقسیم کار ملی استان ها، کلی گویی راهکارهای پیشنهادی، نبود اولویت بندی مشخص در تعیین اهداف، راهبردها و پیشران های توسعه، مغفول ماندن مسئله حیاتی توان تولید صنعتی و توجه افراطی به توسعه بخش گردشگری به عنوان محور توسعه استان ها، - ایرادات شکلی اسناد آمایش استانی نظیر تکراری بودن بخش قابل ملاحظه ای از محتوای گزارش ها، وجود تیترهای تکراری بسیار در بخش های مختلف، عدم مطابقت برخی از اسناد آمایش استانی با شرح خدمات ابلاغی ازسوی سازمان برنامه و بودجه و ایرادات تایپی. با این وصف، به استناد نتایج مطالعات دقیق اسناد یادشده، به نظر می رسد علی رغم تلاش های صورت گرفته در تدوین اسناد آمایش استانی، این اسناد با کاستی ها و نواقص جدی مواجه هستند و قابل اتکا بودن آنها در هدایت برنامه های توسعه استان ها، محل تردید است. به ویژه آنکه در غیاب سند ملی آمایش و عدم تبیین تقسیم کار ملی استان ها، سند مربوط به هر استان، بدون توجه به جهت گیری های ملی و به صورت مستقل از سایر استان ها، تدوین شده است. بنابراین در صورت تدوین سند ملی آمایش سرزمین، بازنگری جدی در اسناد استانی، ضروری به نظر می رسد. آخرین بخش از مطالعه حاضر، به تجزیه و تحلیل موردی میزان آمایش محور بودن تخصیص بودجه کشور پرداخته است. برای این منظور، ارتباط طرح های عمرانی استانی با پروگرام های اسناد آمایش در استان گلستان، فارغ از اینکه محتوای سند آمایش استانی تا چه اندازه قابل اتکاست، مورد توجه قرار گرفته است. نتیجه این بررسی (با فرض کیفیت قابل اتکای اسناد آمایش استانی و تصویب آنها در شورای عالی آمایش سرزمین) حاکی از آن است که جهت گیری ها و اولویت های طرح های عمرانی استان، مطابقت چندانی با سند آمایش ندارد. همچنین متوسط طول عمر بالای طرح های عمرانی استان (۱۴ سال)، نشان می دهد بخش قابل توجهی از طرح های مذکور، متمرکز بر موضوعاتی است که سال ها پیش برنامه ریزی شده است و منابع مالی استان، صرف پروژه هایی می شود که بیش از یک دهه پیش، آغاز شده اند. لذا بروز نوعی وابستگی به مسیر طی شده، امکان برنامه ریزی توسعه و پیاده سازی اسناد آمایش را حداقل در حوزه طرح های عمرانی، سلب می نماید. بدین ترتیب در مسیر آمایش محور نمودن برنامه های آتی استان، تعیین تکلیف هرچه سریع تر طرح های عمرانی موجود، امری ضروری به نظر می رسد.