نوسانات سیاستگذاری توسعه منطقه ای در ایران تحت تاثیر مقتضیات سیاسی، اقتصادی و اجتماعی کشور بوده است. این نوسانات گاه مبتنی بر رویکردهای رشد اقتصادی به عنوان ابزاری برای تمرکز سرمایه گذاری در مناطق مستعد یا مناطق توسعه نیافته و گاه با عنوان رویکردهای عدالت اجتماعی مبتنی بر سیاست های بازتوزیعی در بین مناطق صورت گرفته است. همچنین این سیاست ها زمانی برای منطقه ای کردن برنامه های بخشی و زمانی هم به صورت برنامه ریزی یکپارچه منطقه ای به کار رفته است. درنهایت، پیامد این سیاست ها منجر به هدررفت منابع، عدم تعادل منطقه ای و عدم پاسخگویی به تحریک رشد و توزیع آن در سطح کشور شده است. از این حیث، این پژوهش ضرورت بازاندیشی در رویکردهای سیاستگذاری توسعه منطقه ای کشور را با طرح سیاست «توسعه سرزمینی» با مفهوم سازی خاص تر و مرتبط با رویکرد توسعه «اجتماع محور» به عنوان رویکرد جایگزین مطرح می کند. یک «سرزمین» تحت تاثیر اجتماعی از بازیگران است که فرصت ها را بررسی می کنند، دغدغه ها و منافع مختلف را دنبال کرده و به چالش های مشترک رسیدگی و اقدامات و سیاست های مناسب را تعیین می نمایند. همچنین این رویکرد فرصتی را برای هم پیوندی سطوح مختلف سازمان فضایی برای اهداف محلی، منطقه ای، ملی و بین المللی ارائه می دهد و مقیاسی است که در آن هماهنگی چندبخشی و مکانیسم های حکمروایی چندذینفعی[۱]/ کنشگری می تواند به راحتی انجام شود. تفاوت اساسی این دیدگاه در مقایسه با سایر سیاست ها و برنامه های توسعه ملی، استفاده خاص از منابع مکان از طریق اصلاح سازوکارهای تنظیم سیاست ملی و ظرفیت سازی نهادی حاکمیت در سطوح محلی، منطقه ای و مدیریت توسعه است؛ بنابراین مقیاس یک سرزمین به چشم انداز عملکرد و تعاملات و پیوندهای فضایی آن بستگی دارد. در حالت ایده آل، دامنه این مقیاس به اندازه ای کوچک است تا ذینفعان را قادر به برقراری ارتباط و هماهنگی موثر کند و به اندازه ای بزرگ است تا نیازها و منافع مختلف را برآورده نموده و در عین حال به وابستگی ها و تضادهای متقابل نیز رسیدگی کند. این رویکرد چهار اصل کلی دارد که عبارتند از «درون زا»، زیرا به مدیران و مسئولین محلی این اختیار داده می شود که با طیفی از بازیگران محلی دیگر ارتباط برقرار کنند تا از منابع سیاسی و نهادی موجود حداکثر استفاده را ببرند. «یکپارچه»، به دلیل نیاز به هماهنگی کار سازمان های دولتی و دستگاه های اجرایی، جامعه مدنی و بخش خصوصی در یک قلمرو معین (درنتیجه از تقسیم بخشی مداخلات توسعه اجتناب می شود). «چندمقیاسی»، به این معنی که باید مکانیسم هایی وجود داشته باشد تا امکان همکاری بین مجریان سیاست های ملی و محلی فراهم شود؛ و «افزاینده/ تدریجی»، زیرا مدیران و مسئولین محلی نه تنها برنامه توسعه ملی را بهبود می بخشند بلکه منابع اضافی را نیز به ارمغان می آورند.

رویکرد توسعه سرزمینی اجتماع محور با انگیزه ها و دیدگاه های مختلف در سطوح محلی، ملی یا جوامع متعددی مرتبط است. در راستای این منطق، ظرفیت سازی نهادهای دولتی در سطح محلی و منطقه ای به عنوان «سکانداران» هدایت توسعه، حلقه واسط بین «تمرکززدایی» و «توسعه» است. درواقع پیوند تمرکززدایی با توسعه در پرتو یک سیاست ملی با عنوان «رویکرد سرزمینی اجتماع محور» امکان پذیر می شود. تحت این وضعیت جدید، نقش نهادهای دولتی منطقه ای به عنوان مجری سیاست های رقابتی و بازتوزیعی دولت، به نقش کارآفرینان سرزمینی تغییر می کند؛ به گونه ای که به دنبال کارآمد کردن مدیریت و سازمان دهی مناطق و جذب سرمایه گذاری ها هستند. با این حال، هیچ یک از این ها بدون تسریع و تثبیت فرایند تعدیل مجدد به سمت پایین، امکان پذیر نخواهد بود؛ تعدیلی که هسته اصلی آن ظهور کارگزاران توسعه ای در سطح مناطق است که با درجه ای از استقلال معنادار، توانمند شده و در شبکه های موثر روابط پاسخگویی قرار گرفته اند. در رویکرد توسعه سرزمینی اجتماع محور، بازیگران محلی- حتی به حاشیه رانده شده ترین کنشگران- باید در شناسایی چالش ها، اولویت ها، مداخلات و سپس مدیریت مشترک راه حل ها، تاثیر مستقیم داشته باشند. رویکرد توسعه سرزمینی اجتماع محور بر پایه نهادها و ظرفیت های موجود تدوین می شود یا می تواند بسترهای جدیدی را برای گفتگو، مذاکره و اقدام ایجاد کند که هم مشارکتی و هم چندکنشگری هستند. نهادها و دستگاه های اجرایی در سطوح محلی و منطقه ای می توانند برای تاثیرگذاری برنامه های سیاست ملی از روش هایی استفاده کنند که اولویت های اجتماعات را مورد توجه قرار دهند. انتخاب ابزارها و روش ها برای مناطق خاص به محیط های نهادی در آن مناطق، ازجمله امکان حمایت های سیاسی، قانونی یا مالی و درجه ثبات یا بحران سیاسی کشور بستگی دارد.

بررسی تجارب ۹ کشور در حال گذار در سه قاره آفریقا، آسیا و آمریکای لاتین هم موید این مطلب بود. این تجارب نشان داد که نهادهای عمومی غیردولتی، مردمی و دستگاه های اجرایی در سطوح محلی و منطقه ای به عنوان کاتالیزورها و لنگرهای حاکمیت توسعه سرزمینی اجتماع محور هستند. رشد اقتصادی و تقویت خدمات اجتماعی پایه، نیازمند بسیج منابع محلی از اجتماعات و نهادهای خصوصی، عمومی و مردمی و استفاده هوشمندانه تر، استراتژیک تر و پاسخگوتر محلی از منابع محدود دولت مرکزی است.

آسیب شناسی سیاست های توسعه منطقه ای در ایران از نظر شاخص های اصلی رویکرد توسعه سرزمینی (مکان محور/ اجتماع محور/ چندسطحی/ چندکنشگری/ فرابخشی) نشان داد سیاست های توسعه نتوانسته است به رغم چندین دهه تجربه، به اموری همچون شناخت ظرفیت های اجتماعی، اقتصادی و محیطی محلی و منطقه ای، تقویت رهبری منطقه ای، طراحی سیاست های مبتنی بر شرایط محلی، مدیریت محلی و منطقه ای و مشارکت عوامل منطقه ای- محلی بپردازد. پیاده سازی رویکردهای آمایشی به عنوان راهبرد سرزمین برای تمرکززدایی در عالی ترین وجه می تواند به عدالت توزیعی در فضا منجر شود و نه لزوما توسعه. مسئله این است که مداخله توسعه برای اینکه تضمین کننده بهبود کیفیت زندگی فقرا باشد باید مبتنی بر سیاست های ترکیبی اجتماع محور و مکان محور باشد. در طول چهار دهه گذشته در کشور، دولت از تمرکززدایی در ابعاد مالی و گاها اداری به عنوان راهبردی برای انتقال مسئولیت ها و منابع بخش عمومی به استان ها/ مناطق استفاده کرده که دغدغه اصلی آن توزیع بهینه کارکردها و منابع در سطوح مختلف دولت بوده است؛ اما ابعاد سیاسی این امر همواره مورد غفلت واقع شد. در این فرایند تمرکززدایی سنتی، مناطق بیشتر به عنوان «کارگزار» دولت در محلات و نه به مثابه عوامل مستقل توسعه و پاسخگو در یک حوزه سیاسی محلی ایفای نقش می کنند. رویکرد بازاندیشانه توسعه سرزمینی اجتماع محور، تمرکززدایی را به انتقال مسئولیت ها و منابع مرکزی به محلی تقلیل نمی دهد بلکه آن را به عنوان فرایندی واقعی و گسترده تر و اساسا سیاسی برای توانمندسازی مردم از طریق ظرفیت سازی نهادهای محلی و منطقه ای درک می کند. از این منظر، تمرکززدایی به نوبه خود به عنوان یک هدف نیست بلکه ابزاری برای توانمندسازی مردم، نهادها و دستگاه های اجرایی در سطوح محلی و منطقه ای است. درنتیجه نقش نهادهای محلی به ارائه خدمات عمومی صرف و انطباق با استانداردهای هنجاری تخصیص های عملکردی، محدود نمی شود بلکه باید به توانمندسازی آنها برای تاثیرگذاری و همکاری با دیگر بازیگران بخش دولتی بسط یابد. از این رو به منظور اصلاح نابرابری های سرزمینی در ایران، بازاندیشی انتقادی از سیاست های بازتوزیع فضایی بخش محور و از بالا به پایین، به سیاست هایی که بر استراتژی های توسعه اجتماعات هدف منطبق باشد و تعارضات مختلف پیش روی سیاست گذاران را تسهیل کند و بین منابع، هزینه ها و نیازها تعادل ایجاد نماید، ضروری است. همچنین برای گنجاندن رویکردهای توسعه سرزمینی اجتماع محور در برنامه ریزی ملی باید جوانب مفصل تری را مورد بررسی و مطالعه قرار داد که بتوان سیاست هایی مبتنی بر سرمایه انسانی «منعطف تر» و ظرفیت های نهادی موثرتر را اتخاذ نمود تا به شمولیت و پایداری در عرصه سرزمینی منجر شود

[۱] .Multistakeholderism