اصلاح نظام بانکی ایران: الزامات ساختاری، چالش های تاریخی و مسیر آینده

اصلاح نظام بانکی ایران: الزامات ساختاری، چالش های تاریخی و مسیر آینده

۱. مقدمه

نظام بانکی ایران طی چهار دهه گذشته یکی از مهم ترین اجزای بخش عمومی اقتصاد بوده و نقش تعیین کننده ای در تامین مالی دولت، هدایت اعتبارات، کنترل نقدینگی و اجرای سیاست پولی داشته است. با این حال، مجموعه ای از مشکلات ساختاری شامل ضعف حکمرانی، دارایی های موهوم، ناترازی های ترازنامه ای، انجماد منابع، اضافه برداشت مزمن، نرخ سود دستوری، مداخله دولت، ضعف نظارت احتیاطی و توسعه نیافتگی بازار بین بانکی و بازار بدهی موجب شده است که نظام بانکی از ایفای نقش بانکداری مدرن فاصله بگیرد (IMF, 2023; CBI, 2022).

اصلاح نظام بانکی ایران طی سال های اخیر در کانون سندهای بالادستی مانند قانون برنامه ششم و هفتم توسعه، سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی، و به ویژه قانون جدید بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۴۰۲ قرار گرفته است. هدف این مقاله بررسی جامع و عمیق ریشه های تاریخی مشکلات بانکی ایران، تحلیل نظام مند چالش های ترازنامه ای و حکمرانی، آسیب شناسی چارچوب نظارت و سیاست گذاری پولی، و ارائه مسیر آینده اصلاحات ساختاری منطبق با تجارب بین المللی است.

۲. مبانی نظری اصلاح نظام بانکی

اصلاحات بانکی در ادبیات بین المللی بر سه محور اصلی استوار است:

۲.۱. ثبات مالی (Financial Stability)

براساس BIS (2022)، ثبات مالی زمانی محقق می شود که موسسات مالی توانایی جذب شوک ها، حفظ نقدشوندگی و جلوگیری از سرایت ریسک سیستمی را داشته باشند.

۲.۲. کارایی تخصیص اعتبار

در نظریه های رشد درون زا، کارکرد اصلی بانک ها تخصیص کارا به پروژه های مولد است (Levine, 2005). بانک در صورتی کاراست که منابع را به بخش هایی هدایت کند که بازدهی بلندمدت دارد.

۲.۳. حکمرانی و استقلال سیاست گذار

مطابق مطالعات Rogoff (1985) و Cukierman (2008)، استقلال بانک مرکزی شرط لازم مهار تورم و کاهش کسری بودجه پنهان است.

۳. مروری بر پیشینه و ریشه های تاریخی ناترازی بانکی در ایران

۳.۱. مداخله گسترده دولت

داده های مرکز پژوهش های مجلس نشان می دهد از دهه ۱۳۶۰ تاکنون عمده تسهیلات بانکی تحت تاثیر تکالیف دولتی بوده است. این مساله موجب شده است بانک ها از اصول بانکداری حرفه ای فاصله بگیرند (Majlis Research Center, 2021).

۳.۲. تثبیت دستوری نرخ سود

مطابق گزارش IMF (2023)، فاصله نرخ سود حقیقی ایران با تورم ساختاری به طور متوسط در ده سال اخیر منفی ۱۰ تا ۱۵ درصد بوده است. این امر انگیزه سفته بازی و خلق شبه پول را تشدید کرده است.

۳.۳. ناترازی های ترازنامه ای

براساس گزارش رسمی بانک مرکزی ایران (۱۴۰۲):

سهم بالایی از دارایی ها دارایی های منجمد یا موهوم است.

مطالبات غیرجاری در برخی بانک ها بیش از ۲۰ درصد است.

بدهی بانک ها به بانک مرکزی به سطح بی سابقه ای رسیده است.

۳.۴. توسعه نیافتگی بازار سرمایه

نسبت ارزش بازار سرمایه به تولید ناخالص در ایران حدود ۳۰ تا ۴۰ درصد است، درحالی که میانگین کشورهای OECD بالای ۱۲۰ درصد است (World Bank, 2022).

در نتیجه بار تامین مالی روی بانک ها متمرکز شده و باعث رشد ضریب فزاینده پولی شده است.

۴. تحلیل وضعیت موجود نظام بانکی ایران

۴.۱. نبود استقلال بانک مرکزی

پیش از تصویب قانون جدید (۱۴۰۲)، رئیس کل عملا توسط دولت انتخاب می شد و سیاست پولی تابعی از سیاست مالی بود.

مطابق داده های بانک جهانی (2022)، ایران در شاخص استقلال بانک مرکزی رتبه ای بسیار پایین تر از میانگین منطقه داشته است.

۴.۲. ضعف نظارت احتیاطی (Prudential Supervision)

اجرای Basel II به طور ناقص

عدم پیاده سازی Basel III

نبود Stress Test

فقدان مقررات Liquidity Coverage Ratio

گزارش BIS (2022) تاکید می کند که استقرار چارچوب های کفایت سرمایه در ایران فاصله ساختاری با استانداردهای روز دنیا دارد.

۴.۳. چالش های حسابداری و گزارشگری مالی بانک ها

مطابق گزارش سازمان حسابرسی (1401):

بازپرداخت سود تسهیلات امهال شده، درآمد واقعی نیست.

درآمدهای تحقق نیافته شناسایی می شود.

ذخیره گیری مطالبات مشکوک الوصول ناکافی است.

۴.۴. ضعف بازار بین بانکی و نقش بیش از حد بانک مرکزی

در بسیاری از کشورها عملیات بازار باز، نرخ بین بانکی را به عنوان ابزار اصلی سیاست پولی تثبیت می کند، اما در ایران:

بازار بین بانکی عمق کافی ندارد.

اضافه برداشت ها ساختاری است.

بانک مرکزی ناچار است نقش «تنظیم گر دستوری» داشته باشد نه «تنظیم گر قاعده مند» (BIS, 2022).

۵. چالش های ساختاری نظام بانکی ایران

۵.۱. دارایی های منجمد

آمارهای رسمی بانک مرکزی نشان می دهد بخش قابل توجهی از دارایی بانک ها شامل:

مطالبات از دولت

املاک و دارایی های تملیکی

بنگاه داری بانکی

است که بازدهی عملی بسیار کمی دارند (CBI, 2022).

۵.۲. سلطه مالی و کسری بودجه پنهان

رابطه تورم ساختاری ایران و بدهی دولت به بانک ها کاملا در ادبیات اقتصاد کلان توضیح داده می شود (Sargent & Wallace, 1981).

ناترازی بودجه ای عملا به خلق نقدینگی تبدیل می شود.

۵.۳. ضعف زیرساخت حقوقی و نظارتی

عدم تصویب به موقع استانداردهای IFRS

تعدد نهادهای ناظر

فقدان نظام رتبه بندی اعتباری

۵.۴. عدم شفافیت

گزارش شاپرک (۱۴۰۲) نشان می دهد بیش از ۴۰۰ میلیون تراکنش ماهانه اجرا می شود اما اطلاعات اعتباری طبقه بندی شده و یکپارچه نیست.

۶. تجربه کشورهای دیگر

۶.۱. آمریکا (Federal Reserve)

اصلاحات پس از بحران ۲۰۰۸ شامل:

Dodd-Frank Act

Stress Testing (CCAR)

افزایش سرمایه بانک ها

این اصلاحات موجب کاهش ۵۰ درصدی احتمال ورشکستگی سیستماتیک شده است (Fed, 2020).

۶.۲. اتحادیه اروپا (ECB)

اصلاحات مبتنی بر:

بانکداری اتحادی (Banking Union)

سازوکار یکپارچه نظارتی

۶.۳. مالزی

بانک مرکزی مالزی (BNM) یکی از موفق ترین چارچوب های نظارت احتیاطی را پیاده کرده است (IMF, 2019).

۶.۴. ترکیه

در اصلاحات ۲۰۰۱–۲۰۰5:

ادغام بانک های ناکارآمد

استقلال بانک مرکزی

انضباط مالی

۷. مسیر آینده اصلاح نظام بانکی ایران: الزامات و راهکارها

۷.۱. استقلال عملیاتی بانک مرکزی

قانون جدید بانک مرکزی (۱۴۰۲) گام مهمی است، اما استقلال واقعی نیازمند:

تعیین دوره ثابت برای رئیس کل

منع استقراض دولت

قاعده مندکردن سیاست پولی (Taylor Rule)

۷.۲. اصلاح ترازنامه بانک ها

الف) تسویه مطالبات دولت

ب) فروش دارایی های منجمد

ج) افزایش سرمایه بانک ها

د) ادغام بانک های ناسالم

۷.۳. تقویت نظارت احتیاطی

اجرای کامل Basel III

کفایت سرمایه ۱۲ درصد

LCR و NSFR

پیاده سازی IFRS 9

۷.۴. توسعه بازار بین بانکی

حذف اضافه برداشت

تقویت عملیات بازار باز

تعیین Corridor برای نرخ سود

۷.۵. دیجیتالی سازی و حکمرانی داده

نظام جامع اعتبارسنجی

بانکداری باز

AML/KYC هوشمند

۸. توصیه های سیاستی

۱. تبدیل بانک مرکزی به یک نهاد مستقل و قاعده محور

اجرای کامل قانون جدید و ایجاد “کمیته سیاست پولی مستقل”.

۲. پاک سازی ترازنامه بانک ها ظرف ۵ سال

با استفاده از اوراق خزانه و صندوق تجدید ساختار.

۳. منع بنگاه داری بانک ها و فروش اموال مازاد

حداکثر طی ۳ سال.

۴. الزام به اجرای IFRS در بانک ها

برای شفاف سازی واقعی.

۵. تقویت منابع نظارتی بانک مرکزی

افزایش اختیارات، ابزارها و نیروی انسانی متخصص.

۶. ایجاد سامانه یکپارچه اعتبارسنجی ملی

برای کاهش مطالبات غیرجاری.

۷. توسعه بازار بدهی

تکمیل زنجیره تامین مالی غیرتورمی.

۸. ارتقای استقلال مالی بانک ها

قطع تسهیلات تکلیفی و الزام دولت به پرداخت بدهی ها.

۹. جمع بندی

نظام بانکی ایران به دلیل مجموعه ای از عوامل اقتصادی، نهادی، تاریخی و سیاسی دچار ناترازی ساختاری شده است. اصلاحات سطحی همچون افزایش نرخ سود یا تزریق منابع، بدون جراحی بزرگ ترازنامه ها، استقلال بانک مرکزی، اصلاح حکمرانی، به روزرسانی مقررات احتیاطی و کاهش مداخله دولت، تنها مسکن موقت است. ایران برای عبور از وضعیت موجود نیازمند یک برنامه پنج ساله اصلاح بانکی مبتنی بر تجارب جهانی و واقعیت های اقتصاد داخلی است.

منابع 

BIS. (2022). Annual Economic Report. Bank for International Settlements.

CBI. (2022). Financial Stability Report. Central Bank of the Islamic Republic of Iran.

Cukierman, A. (2008). Central bank independence and monetary policymaking. Journal of Economic Literature, 46(4), 987–1024.

Federal Reserve. (2020). Supervisory Stress Test Results.

IMF. (2019). Malaysia: Financial System Stability Assessment.

IMF. (2023). Islamic Republic of Iran: Article IV Consultation Staff Report.

Levine, R. (2005). Finance and growth: Theory and evidence. Handbook of Economic Growth, 865–934.

Majlis Research Center. (2021). Analytical Report on Iranian Banking Sector.

Sargent, T., & Wallace, N. (1981). Some unpleasant monetarist arithmetic. Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review, 5(3), 1–17.

World Bank. (2022). Global Financial Development Report.