تحلیل ساختاری ناکارآمدی درآمدی نظام مالیاتی ایران

از گسترش پایه ها تا تضعیف ظرفیت واقعی

در طول دو دهه گذشته، سیاست گذاری مالی در ایران شاهد اجرای مجموعه ای از اصلاحات ساختاری و فنی با هدف افزایش سهم درآمدهای مالیاتی در تامین مخارج عمومی بوده است. از جمله این تحولات می توان به استقرار نظام جامع مالیات بر ارزش افزوده، راه اندازی سامانه های یکپارچه اطلاعات مودیان، الکترونیکی کردن فرآیندها، و توسعه پایه های متعدد مالیاتی اشاره کرد که در ظاهر ظرفیت قابل توجهی برای رشد درآمدها ایجاد کرده اند. با این حال، داده های اقتصاد کلان حکایت از رکود نسبی و حتی افت در شاخص های کلیدی مانند نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی دارد. این تناقض آشکار بین گسترش کمی پایه های مالیاتی و رکود درآمدهای واقعی، پرسشی جدی در خصوص کارآیی و اثرگذاری سیاست های اجراشده ایجاد نموده است. تحلیل عمیق این مسئله نشان می دهد که پاسخ در فقدان پایه های جدید نهفته نیست، بلکه در مجموعه ای از عوامل ساختاری، نهادی و اقتصاد کلان مستتر است که به صورت سیستماتیک ظرفیت درآمدزایی بالقوه این پایه های گسترده را تحلیل برده و در عمل، تاثیر آنها را خنثی ساخته است. این نوشتار به واکاوی این عوامل و تعامل پیچیده آنها می پردازد.

یکی از موثرترین و در عین حال اولین و آسیب زاترین عوامل در این زمینه، وجود دامنه وسیعی از معافیت ها، بخشودگی ها و امتیازات مالیاتی است. این معافیت ها که با اهداف گوناگونی از حمایت اجتماعی تا تشویق سرمایه گذاری در بخش های خاص وضع گردیده اند، اغلب فاقد چارچوب زمانی مشخص، هدفمند و ارزیابی شونده از نظر کارایی اقتصادی هستند. در نتیجه، حجم عظیمی از فعالیت های اقتصادی بالقوه مشمول مالیات، عملا از چتر نظام وصول خارج می شوند. گستردگی این معافیت ها، به ویژه در بخش هایی مانند کشاورزی، تعاونی ها، بازار سرمایه و برخی صنایع، سبب شده تا پایه مالیاتی گسترده در تئوری، در عمل به پایه ای فرسوده و ناکارآمد تبدیل گردد. افزون بر این، ابهام در قوانین و امکان تفسیرهای متفاوت، فضا را برای استفاده رانتی از این معافیت ها فراهم آورده و به فرسایش بیشتر پایه درآمدی انجامیده است. این پدیده نه تنها درآمد دولت را کاهش می دهد، بلکه با ایجاد ناعدالتی بین مودیانی که در شرایط مشابه اقتصادی قرار دارند ولی برخورد متفاوتی با آنها می شود، مشروعیت و مقبولیت نظام مالیاتی را نیز تضعیف می کند.

عامل دوم در سطح کلان، عملکرد نظام مالیاتی شدیدا تحت تاثیر نابسامانی ها و شوک های ساختاری اقتصاد ایران قرار دارد. تورم مزمن و افسارگسیخته از یک سو، و رکود مداوم و تعمیق یافته تولید از سوی دیگر، دو عامل کلیدی در تحلیل ظرفیت مالیاتی هستند. تورم بالا باعث می شود تا درآمدهای مالیاتی وصول شده، پیش از آنکه دولت بتواند آنها را به کالاها و خدمات عمومی تبدیل کند، ارزش واقعی خود را از دست بدهند. در چنین شرایطی، حتی افزایش عددی مبلغ مالیات های وصولی نیز ممکن است نتواند رشد متناسب با افزایش قیمت ها را تجربه کند و در نتیجه قدرت خرید درآمدهای دولت کاهش یابد. از جنبه دیگر، رکود اقتصادی و کوچک شدن مداوم پایه تولیدی کشور، به معنای کاهش سود بنگاه ها، کاهش دستمزدهای واقعی و افت قدرت خرید خانوارهاست که همگی به کاهش توانایی پرداخت مالیات منجر می شوند. فشار رکود-تورم همچنین تمایل به فرار و اجتناب مالیاتی را افزایش می دهد، چرا که واحدهای اقتصادی برای بقا، به هر راهی از جمله کاهش هزینه های قانونی مانند مالیات متوسل می شوند. بنابراین، محیط ناپایدار اقتصاد کلان، مانند خاک نامناسبی است که بذر اصلاحات مالیاتی در آن به ثمر نمی نشیند.

مسئله سوم به حوزه حکمرانی و کیفیت نهادهای اجرایی مرتبط است. اگرچه تلاش هایی برای مدرنیزاسیون ادارات مالیاتی صورت پذیرفته، اما موانع عمیق نهادی هنوز پابرجاست. فساد اداری، ناکارآمدی در فرآیندهای رسیدگی و وصول، ضعف در سیستم های نظارتی و فقدان شفافیت کافی در هزینه کرد درآمدهای مالیاتی، از اعتماد عمومی نسبت به نظام مالیاتی می کاهد. هنگامی که مودیان باور نداشته باشند که پول پرداختی آنها در مسیری درست و کارآمد هزینه می شود، انگیزه آنها برای پرداخت داوطلبانه مالیات به شدت کاهش می یابد. از سوی دیگر، نظام قضایی و رویه های حل اختلاف مالیاتی اغلب طولانی، پرهزینه و غیرقابل پیش بینی هستند که این امر ریسک فعالیت اقتصادی مولد را افزایش داده و در مقابل، فرصت طلبی برای فرار مالیاتی را تقویت می کند. قدرت و نفوذ گروه های ذی نفع خاص نیز می تواند مانع اجرای عادلانه قانون بر همه اقشار گردد. این ضعف های نهادی باعث می شوند تا بهترین قوانین و پیشرفته ترین سامانه های اطلاعاتی نیز نتوانند تحول چشمگیری در درآمدها ایجاد کنند، چرا که حلقه اتصال بین ظرفیت نظری و تحقق عملی، یعنی نهادهای سالم و کارآمد، ضعیف باقی مانده است.

نکته چهارم به مساله نرخ های مالیاتی و اثر فرسایشی تورم بر آنها بازمی گردد. در بسیاری از موارد، نرخ های مالیاتی یا سقف معافیت ها در قوانین، مبلغی ثابت و اسمی تعیین شده اند. در شرایط تورمی شدید، این مبالغ ثابت به سرعت ارزش واقعی خود را از دست می دهند. به عنوان مثال، معافیت های درآمدی برای افراد حقیقی که سال هاست تغییر محسوسی نکرده، باعث شده تا بخش عمده ای از درآمدها عملا از مالیات معاف شوند، حتی اگر این درآمدها در حداقل معیشت نیز نباشند. به این ترتیب، پایه مالیاتی واقعی به طور خودکار و بدون نیاز به تصویب قانون جدید، کوچک می شود. این پدیده که به «خیزش مالیاتی پنهان» معروف است، دولت را از درآمدی که در شرایط عادی و بدون تورم باید کسب می کرد محروم می سازد. برای جبران این امر، دولت ممکن است مجبور به افزایش نرخ های اسمی مالیات شود که خود بار روانی و سیاسی دارد، در حالی که اگر نرخ ها به صورت پلکانی و هم گام با تورم یا رشد درآمدها تعدیل می شدند، هم درآمد بیشتری حاصل می شد و هم فشار کمتری بر مودیان وارد می آمد.

عامل پنجم، ساختار اقتصاد ایران و سهم قابل توجه بخش های غیرشفاف و دشوار برای مالیات ستانی است. اقتصاد زیرزمینی گسترده، حجم عظیم معاملات نقدی، و وجود بخش های سنتی با ثبت و ضبط ناقص، شناسایی درآمد واقعی را برای سازمان مالیاتی بسیار پیچیده و پرهزینه می کند. در مقابل، بخش مولد و رسمی اقتصاد، که شفاف تر و در دسترستر است، تحت فشار مالیاتی مضاعف قرار می گیرد. این امر نه تنها بی عدالتی را تشدید می کند، بلکه به خروج سرمایه و فعالیت از بخش رسمی به سمت بخش غیررسمی دامن می زند که نتیجه آن، کوچک تر شدن پایه مالیاتی واقعی در بلندمدت است. بنابراین، گسترش پایه مالیاتی در قوانین بر روی کاغذ، زمانی به درآمد بیشتر منجر می شود که توانایی فنی و اجرایی نظام مالیاتی برای نفوذ به این بخش های غیرشفاف نیز به طور همزمان افزایش یابد که این امر خود نیازمند سرمایه گذاری سنگین، اصلاحات گسترده در نظام پرداخت ها و همکاری بین دستگاهی است.

بنابراین، عدم ثبات و پیوستگی در سیاست گذاری مالیاتی خود به مانعی در راه افزایش درآمدها تبدیل شده است. تغییرات مکرر قوانین، آیین نامه ها و حتی رویه های اجرایی، برنامه ریزی بلندمدت را برای مودیان دشوار ساخته و ریسک سرمایه گذاری مولد را افزایش می دهد. این بی ثباتی، فضای اعتماد لازم برای همکاری داوطلبانه مودیان با سازمان مالیاتی را از بین می برد. مودیان ترجیح می دهند تا حد امکان پرداخت مالیات را به تعویق انداخته یا از راه های گوناگون از آن اجتناب کنند، چرا که نسبت به تداوم و انصاف قوانین آینده اطمینان ندارند. در چنین محیطی، حتی ابزارهای پیشرفته اطلاعاتی نیز نمی توانند اثربخشی کامل داشته باشند.

در مجموع، تجربه دو دهه اخیر ایران در حوزه مالیات ستانی درس روشنی در پی دارد: افزایش درآمدهای مالیاتی تنها از طریق گسترش کمی پایه ها و ابزارهای تشخیص حاصل نمی شود. آنچه اهمیت تعیین کننده دارد، کیفیت حکمرانی مالیاتی، ثبات اقتصاد کلان، عقلانی سازی معافیت ها، مقابله موثر با فساد و تقویت نهادهای اجرایی و قضایی است. تا زمانی که چالش های ساختاری و نهادی فوق مورد توجه جدی قرار نگیرند، سرمایه گذاری در توسعه پایه های مالیاتی جدید نیز نتیجه ای مشابه خواهد داشت و نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در سطحی نازل و راکد باقی خواهد ماند. بهبود این شاخص نیازمند عزمی فراسازمانی و نگاهی جامع به اقتصاد سیاسی مالیات در ایران است، نگاهی که مالیات را نه صرفا به عنوان یک ابزار درآمدی، بلکه به عنوان محوری برای بهبود حکمرانی اقتصادی، شفافیت و ایجاد قرارداد اجتماعی جدید بین دولت و ملت در نظر گیرد.