شورای شهر؛ نهاد تخصصی حکمرانی محلی یا بازیگر سیاسی؟ (بازخوانی نسبت کارکرد نظارتی و کارکرد تخصصی در شورای اسلامی شهر تهران)

در نظام حقوق عمومی جمهوری اسلامی ایران، شورای اسلامی شهر بر اساس اصول ۷، ۱۰۰ و ۱۰۳قانون اساسی به عنوان یکی از ارکان اداره امور محلی تعریف شده است. فلسفه تاسیس شوراها تحقق مشارکت شهروندان در اداره شهر و تمرکززدایی از ساختار متمرکز دولت است. در چارچوب نظریه های حکمرانی شهری، شورا بخشی از نظام حکمرانی محلی محسوب می شود که وظیفه سیاست گذاری، تصویب مقررات محلی، برنامه ریزی شهری و نظارت بر عملکرد شهرداری را بر عهده دارد. از این منظر، شورا نه یک نهاد سیاسی به معنای حزبی و رقابتی آن، بلکه نهادی تخصصی در ساختار مدیریت شهری است که باید بر پایه دانش برنامه ریزی شهری، مدیریت مالی شهری، حمل ونقل، محیط زیست، عمران و توسعه پایدار عمل کند.

با وجود این تعریف حقوقی و کارکردی، در تجربه ادوار مختلف شورای اسلامی شهر تهران مشاهده می شود که کارکرد نظارتی شورا به تدریج بر سایر ابعاد تخصصی آن غلبه یافته است. شورا در مقام نهاد انتخاب کننده شهردار و ناظر بر عملکرد شهرداری، ابزارهایی همچون تذکر، سوال، استیضاح و تحقیق و تفحص را در اختیار دارد. این ابزارها برای تضمین پاسخگویی و شفافیت ضروری اند و در چارچوب حکمرانی مطلوب جایگاه مهمی دارند. اما هنگامی که این بعد نظارتی به کارکرد غالب تبدیل شود، نقش سیاست گذاری راهبردی و برنامه ریزی بلندمدت شهری تحت الشعاع قرار می گیرد.

در برخی دوره ها، تمرکز شورا بیش از آنکه بر تدوین سیاست های توسعه پایدار شهری، اصلاح ساختار مالی شهرداری، ساماندهی نظام درآمدی پایدار، یا بازنگری در طرح های توسعه شهری باشد، بر تقابل های مدیریتی و فرآیندهای نظارتی متمرکز شده است. چنین وضعیتی سبب شده است که شورا در افکار عمومی بیشتر به عنوان نهادی منتقد و ناظر شناخته شود تا مرجع تولید سیاست های تخصصی شهری. در حالی که فلسفه وجودی آن اقتضا می کند که اتاق فکر مدیریت شهری و محل تولید تصمیم های مبتنی بر تحلیل کارشناسی باشد.

از منظر تحلیل نهادی، عوامل متعددی در شکل گیری این وضعیت نقش دارند. نخست، نبود الزام صریح برای برخورداری اعضا از تخصص های مرتبط با مدیریت شهری موجب شده است که ترکیب شورا در برخی دوره ها بیش از آنکه حرفه ای و تخصصی باشد، متاثر از فضای رقابت های سیاسی و انتخاباتی باشد. دوم، کمیسیون های تخصصی شورا که می توانند به عنوان بازوی فکری و پژوهشی عمل کنند، در عمل گاه کارکردی واکنشی یافته اند و به جای تولید سیاست های پیش دستانه، بیشتر درگیر بررسی اختلافات و مسائل جاری شده اند. سوم، ابهام در مرز اختیارات شورا و شهرداری و نیز فشار افکار عمومی برای پاسخگویی سریع به مسائل شهری، شورا را به استفاده پررنگ تر از ابزارهای نظارتی سوق داده است.

تقویت بیش از حد بعد نظارتی پیامدهایی نیز به همراه دارد. کاهش ثبات مدیریتی در شهرداری، غلبه نگاه کوتاه مدت بر برنامه های بلندمدت، شکل گیری فضای تنش میان نهاد سیاست گذار و نهاد اجرایی، و تضعیف ظرفیت سیاست سازی از جمله این پیامدهاست. در چنین شرایطی، شورا از نقش راهبردی خود فاصله گرفته و به نهادی تبدیل می شود که بیش از تولید راه حل، بر نقد عملکرد متمرکز است. این در حالی است که نظارت موثر زمانی معنا پیدا می کند که در کنار آن سیاست گذاری دقیق، برنامه ریزی علمی و تدوین شاخص های ارزیابی عملکرد نیز وجود داشته باشد.

بنابراین می توان گفت شورای اسلامی شهر تهران ذاتا نهادی تخصصی در ساختار حکمرانی محلی است و نباید آن را صرفا نهادی سیاسی تلقی کرد. کارکرد نظارتی بخش مهمی از ماموریت شورا است، اما غلبه آن بر سایر کارکردها می تواند تعادل نهادی را بر هم زند. بازگشت شورا به جایگاه اصلی خود مستلزم تقویت رویکرد تخصص محور، ارتقای جایگاه کمیسیون های کارشناسی، استفاده نظام مند از مطالعات پژوهشی در تصمیم گیری ها و حرکت از نظارت واکنشی به نظارت راهبردی است. تنها در چنین صورتی می توان انتظار داشت که شورای شهر تهران به عنوان پارلمان محلی، نقشی موثر در ارتقای کیفیت حکمرانی شهری و تحقق توسعه پایدار ایفا کند.