سیاست حمایتی جایگزین ارز ترجیحی

نرخ تورم در سال ۱۳۹۷ رکوردهای جدیدی را ثبت کرده است. بر اساس اعلام مرکز آمار ایران نرخ تورم نقطه به نقطه در اسفندماه ۱۳۹۷ به بیش از ۴۷ درصد رسید. در کنار آن رشد اقتصادی منفی پیش بینی شده برای سال های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ ، کاهش شدید درآمد حقیقی و رفاه خانوار را در پی خواهد داشت. برآوردها از نرخ فقر نشان می دهد در حالی که در سال ۱۳۹۶ ، در حدود ۱۶ درصد از جمعیت کشور در زیر خط فقر مطلق قرار داشته اند، تا پایان سال ۱۳۹۷ در حدود ۲۳ الی ۴۰ درصد (با سناریوهای مختلف برای وضعیت درآمدی خانوار در سال ۱۳۹۷) در زیر خط فقر قرار خواهند گرفت و هزینه تامین حداقل نیازهای زندگی به شدت افزایش خواهد یافت. مجموع این موارد نیاز جدی و فوری به اجرای یک سیاست حمایتی به خصوص از گروه های آسیب پذیر را نشان می دهد. این در حالی است که از ابتدای سال ۱۳۹۷ تاکنون، سیاست حمایتی جدیای به اجرا گذاشته نشده و در مقابل تنها سیاست یارانه ای (و نه حمایتی) اجرا شده، اختصاص ارز ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی بوده که این سیاست نیز در دستیابی به اهداف با مشکل جدی روبهرو بوده است.
سیاست اختصاص ارز ترجیحی به واردات کالاهای اساسی از ابتدای سال ۱۳۹۷ پیگیری شده و در مردادماه ۱۳۹۷ با معرفی ۲۵ قلم کالا به عنوان کالاهای اساسی، ارز با نرخ ترجیحی تنها برای واردات این ۲۵ قلم کالا اختصاص داده شد. هرچند هدف از اجرای این سیاست، ثبات قیمت کالاهای اساسی در بازار بود، اما افزایش قابل توجه قیمت کالاهای اساسی در بازار باعث شد تا این سیاست از اهداف خود باز ماند. برآوردها نشان میدهد که کالاهای اساسی موجود در شاخص قیمت مصرف کننده (CPI) و تولیدکننده (PPI) از اسفند ۱۳۹۶ تا بهمن ۱۳۹۷ به ترتیب ۵۳ و ۴۷ درصد رشد قیمت را تجربه کرده اند. این در حالی است که رشد کل شاخص کالا (در شاخص قیمت مصرف کننده) از اسفند ۱۳۹۶ تا بهمن ۱۳۹۷ ، ۷۳ درصد بوده که در این میان کالاهای غیرمشمول دریافت ارز ترجیحی نیز ۸۵ درصد رشد قیمت را تجربه کرده اند. یعنی اختصاص ارز ترجیحی به واردات کالاهای اساسی، توانسته رشد ۵۳ درصدی در مقابل رشد ۸۵ درصدی برای این کالاها را به همراه داشته باشد که این دستاورد با اختصاص بیش از ۱۴ میلیارد دلار (در شرایطی که کشور در محدودیت منابع ارزی به سر می برد) برای واردات مجموع کالاهای اساسی رخ داده است. علاوه بر عدم تامین کامل اهداف، یعنی ثبات قیمت کالاهای اساسی، معایب بسیار دیگری نیز متوجه
این سیاست است. گسترش فساد و رانتجویی، افزایش شدید تقاضا برای این کالاها (به واسطه رانت زیادی که در پی دارد) که باعث شده تا واردات کالاهای اساسی نسبت به سال گذشته افزایش قابل توجه داشته باشد. تضعیف تولید ملی یکی دیگر از پیامدهای منفی این سیاست است. به عنوان مثال در خبرها اعلام شده است که برای اولین بار طی ۶ سال گذشته، واردات مرغ صورت گرفته است. یعنی در حالتی که تولیدکنندگان مرغ گوشتی در داخل کشور با تورم سطح عمومی قیمت ها مواجهند، مرغ وارداتی با ارز ترجیحی و با قیمتی پایین تر از مرغ تولید داخل، عرضه خواهد شد. در نتیجه با مقایسه منافع احتمالی و هزینههای اجرای این سیاست، پیش از این، پیشنهاد حذف ارز ترجیحی توسط مرکز پژوهشهای مجلس ارائه شد. همچنین عنوان شد که با توجه به لزوم اجرای یک سیاست حمایتی جدی، با حذف ارز ترجیحی می توان از منابع آزاد شده، سیاست های حمایتی جایگزینی را به اجرا گذاشت. این مطالعه به بررسی سیاست های حمایتی جایگزین ارز ترجیحی می پردازد. یارانه ها در ایران و انواع مختلف اختصاص و پرداخت آن موجب شده تا برآورد دقیقی از میزان یارانه
پرداختی به هر ایرانی به دست نیاید. با این حال نگاهی به وضعیت فقر و توزیع درآمد نشان میدهد که این یارانه پرداختی، به شکل بهینه توزیع نشده و در میزان اصابت به هدف با مشکل اساسی روبه رو است. به طور ویژه یارانه ارزی که در سال ۱۳۹۷ توزیع شده است، یعنی اختصاص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی وارداتی، نه تنها در شیوه اجرا دارای اشکال بوده و هدررفت منابع را در پی داشته، بلکه در شناسایی و اصابت به گروه های هدف نیز دارای ایراد اساسی است. بررسی ها نشان میدهد که حتی با فرض ثبات قیمت کالاهای اساسی در بازار، اختصاص یارانه به شیوه کنونی، باعث می شود تا یارانه دهکهای بالایی چندین برابر یارانه دهکه ای پایین درآمدی باشد به طوری که دهک دهم در حدود چهار برابر دهک اول یارانه دریافت میکند. این موضوع از آن جهت است که به طور کلی مصرف دهک بالای درآمدی بیش از مصرف دهک پایین بوده و در نتیجه با این روش، بخش زیادی از
یارانه تخصیص داده شده، در اختیار دهک دهم قرار خواهد گرفت. بر اساس محاسبات انجام شده یارانه دهک دهم به طور سرانه ماهیانه در حدود ۷۳ هزار تومان و یارانه دهک اول در حدود ۱۸ هزار تومان خواهد بود. این در حالی است که اگر این یارانه به طور مساوی بین همه مردم تقسیم می شد، هر فرد در حدود ۳۸ هزار تومان در ماه یارانه نقدی دریافت می کرد. بنابراین با توجه به ضعف سیستم یارانه ای کنونی، سعی داریم تا از منابعی که برای این امر اختصاص داده شده برای یک سیاست حمایتی بهینه استفاده کنیم. نتایج بررسی انواع سیستم های حمایتی و پرداخت یارانه در کشورهای مختلف جهان و مزایا و معایب هریک از آنها، نشان میدهد که در بیشتر کشورهای دنیا، سیاست حمایتی به سمت روشهای پرداخت نقدی حرکت کرده است. نگاهی به پراکندگی متداولترین برنامههای سیاستی دنیا نشان میدهد که از بین ۱۲۲ برنامه در سال ۲۰۰۴ ، ۴۹ برنامه پرداخت نقدی بوده و ۷۳ برنامه دیگر بین سایر انواع برنامه های حمایتی توزیع شده که تا سال ۲۰۱۵ حرکت به سمت سیاستهای پرداخت نقدی بیش از پیش افزایش یافته است. ازاین رو سیاست های پرداخت نقدی به سیاست های کالایی و یا هر روش دیگر غیرنقدی ترجیح داده می شود. سیاست های نقدی به لحاظ میزان اصابت به هدف، حداقل نشت، حداقل فساد، حفظ کرامت انسانی و بیشترین سرعت در تحقق اهداف و عدم نیاز به دستگاههای اجرایی و نهادهای گسترده، نسبت به روشهای غیرنقدی ارجحیت دارند. با این حال پرداخت نقدی دارای الزامات و پیش فرض هایی است که بدون لحاظ آنها اجرای سیاست پرداخت نقدی توصیه نمی شود. از جمله این الزامات آن است که منابع پرداخت باید مشخص باشد، همچنین پرداخت نباید دائمی باشد و باید از قبل تعیین شود که به عنوان مثال تنها برای یک سال خواهد بود. پرداخت منظم نبوده و مقدار آن نیز برای مردم مشخص نیست تا تصور یک درآمد دائمی را ایجاد نکند.
از طرف دیگر ممکن است سیاستگذار دغدغه تامین حداقل کالری مورد نیاز خانوار را داشته باشد. هرچند پرداخت کالایی نمیتواند به طور کامل متضمن دریافت کالری باشد و با احتمال زیادی خانوارهایی که نیازمند پول نقد هستند، کالا را با پول نقد معاوضه خواهند کرد، با این حال تا حدی می تواند برای درصدی از خانوارها تامین حداقل کالری باشد. راه حلی که در این زمینه مطرح میشود یارانه نقدی کالایی است. به طوری که کارت یارانه به منظور خرید کالای اساسی در اختیار خانوار قرار میگیرد، اما پس از مدت زمانی قابلیت نقدشوندگی دارد. در این شرایط هرچند نسبت به روش صرفا نقدی از شفافیت کمتری برخوردار است، اما به لحاظ تامین حداقل کالری نسبت به روش نقدی تا حدودی ارجحیت داشته و از همه مهمتر آنکه از آنجایی که به طور معمول سیاستگذار دغدغه تامین حداقل کالری را دارد، این روش پذیرش بیشتری از سوی سیاستگذار در زمینه اجرا دارد. به همین جهت در این مطالعه روش پرداخت نقدی کالایی پیشنهاد شده که در قسمت انتهایی گزارش در پیشنهادها به تفصیل به آن پرداخته شده است. تصمیم گیری برای اجرای سیاست پرداخت نقدی کالایی این سوال را ایجاد می کند که چه میزان و به چه درصدی از جمعیت کشور باید پرداخت شود. برای پاسخ به این سوال ابتدا باید منابع در دسترس را بررسی کرد. از میان ۱۴ میلیارد دلار اختصاص داده شده به کالاهای اساسی در سال ۱۳۹۷ ، در حدود ۳ میلیارد دلار مربوط به دارو بوده و بنابراین در حدود ۱۱ میلیارد دلار به سایر کالاهای اساسی اختصاص یافته است. از این ۱۱ میلیارد دلار در حدود ۳ / ۸ میلیارد دلار به واردات گوشت قرمز (گاو و گوساله)، تخم مرغ، برنج، روغن خام، کنجاله سویا، دانه سویا، جو و ذرت اختصاص یافته که در حقیقت کالاهای مصرفی و یا نهاده های دامی و کشاورزی برای کالاهای مصرفی هستند. حرکت کرده است. نگاهی به پراکندگی متداول ترین برنامه های سیاستی دنیا نشان میدهد که از بین ۱۲۲ برنامه در سال ۲۰۰۴ ، ۴۹ برنامه پرداخت نقدی بوده و ۷۳ برنامه دیگر بین سایر انواع برنامه های حمایتی توزیع شده که تا سال ۲۰۱۵ حرکت به سمت سیاستهای پرداخت نقدی بیش از پیش افزایش یافته است. ازاین رو سیاست های پرداخت نقدی به سیاست های کالایی و یا هر روش دیگر غیرنقدی ترجیح داده می شود. سیاست های نقدی به لحاظ میزان اصابت به هدف، حداقل نشت، حداقل فساد، حفظ کرامت انسانی و بیشترین سرعت در تحقق اهداف و عدم نیاز به دستگاه های اجرایی و نهادهای گسترده، نسبت به روشهای غیرنقدی ارجحیت دارند. با این حال پرداخت نقدی دارای الزامات و پیش فرضه ایی است که بدون لحاظ آنها اجرای سیاست پرداخت نقدی توصیه نمی شود. از جمله این الزامات آن است که منابع پرداخت باید مشخص باشد، همچنین پرداخت نباید دائمی باشد و باید از قبل تعیین شود که به عنوان مثال تنها برای یک سال خواهد بود. پرداخت
منظم نبوده و مقدار آن نیز برای مردم مشخص نیست تا تصور یک درآمد دائمی را ایجاد نکند. از طرف دیگر ممکن است سیاستگذار دغدغه تامین حداقل کالری مورد نیاز خانوار را داشته باشد. هرچند پرداخت کالایی نمیتواند به طور کامل متضمن دریافت کالری باشد و با احتمال زیادی خانوارهایی که نیازمند پول نقد هستند، کالا را با پول نقد معاوضه خواهند کرد، با این حال تا حدی می تواند برای درصدی از خانوارها تامین حداقل کالری باشد. راه حلی که در این زمینه مطرح می شود یارانه نقدی کالایی است. به طوری که کارت یارانه به منظور خرید کالای اساسی در اختیار خانوار قرار می گیرد، اما پس از مدت زمانی قابلیت نقدشوندگی دارد. در این شرایط هرچند نسبت به روش صرفا نقدی از شفافیت کمتری برخوردار است، اما به لحاظ تامین حداقل کالری نسبت به روش نقدی تا حدودی ارجحیت داشته و از همه مهمتر آنکه از آنجایی که به طور معمول سیاستگذار دغدغه تامین حداقل کالری را دارد، این روش پذیرش بیشتری از سوی سیاستگذار در زمینه اجرا دارد. به همین جهت در این مطالعه روش پرداخت نقدی کالایی پیشنهاد شده که در قسمت انتهایی گزارش در پیشنهادها به تفصیل به آن پرداخته شده است. تصمیم گیری برای اجرای سیاست پرداخت نقدی کالایی این سوال را ایجاد می کند که چه میزان و به چه درصدی از جمعیت کشور باید پرداخت شود. برای پاسخ به این سوال ابتدا باید منابع در دسترس را بررسی کرد. از میان ۱۴ میلیارد دلار اختصاص داده شده به کالاهای اساسی در سال ۱۳۹۷ ، در حدود ۳
میلیارد دلار مربوط به دارو بوده و بنابراین در حدود ۱۱ میلیارد دلار به سایر کالاهای اساسی اختصاص یافته است. از این ۱۱ میلیارد دلار در حدود ۳ / ۸ میلیارد دلار به واردات گوشت قرمز (گاو و گوساله)، تخم مرغ، برنج، روغن خام، کنجاله سویا، دانه سویا، جو و ذرت اختصاص یافته که در حقیقت کالاهای مصرفی و یا نهاده های دامی و کشاورزی برای کالاهای مصرفی هستند. با توجه به محدودیت منابع ارزی در سال آینده، پیشنهاد مرکز پژوهش ها حذف ارز ترجیحی اختصاص یافته به کالاهای اساسی به غیر از دارو و واردات آنها با ارز نیماست. در این میان، از درآمد ایجاد شده ناشی از اختلاف ارز ترجیحی و نیمایی برای ۳ / ۸ میلیارد دلار اختصاص یافته به کالاهای اساسی مصرفی میتوان به عنوان منبعی برای پرداخت یارانه به مصرف کنندگان و کمک به رفع مشکل سرمایه در گردش تولیدکنندگان استفاده کرد. بنابراین در این گزارش از رقم ۳ / ۸ میلیارد دلار به عنوان منبع سیاست حمایتی برای پرداخت به تولیدکننده و مصرف کننده استفاده شده است. در گزارش های آتی مرکز پژوهشها به روشهای حمایت از تولیدکننده پرداخته خواهد شد. برای دستیابی به برآوردی جهت چگونگی تناسب بین منابع در دسترس و میزان پرداخت به مصرف کننده، از روش های محاسبه جبران رفاه از دست مصرف کننده ناشی از افزایش قیمت استفاده شده است. به این منظور سناریوهای مختلف برای جبران خانوار به ازای رفاه از دست رفته ناشی از افزایش قیمت کالاهای گوشت دام (گوسفند و گوساله(، مرغ، تخم مرغ، روغن نباتی و برنج خارجی بررسی شده است. جبران رفاه خانوار بر اساس منابع مورد نیاز خانوار برای جبران (معیار CV) محاسبه شده که میزان جبران رفاه از دست رفته خانوار در شرایطی که قیمت ها تغییر پیدا کرده را محاسبه می کند. سناریوهای مختلف و نتایج به دست آمده از آن به تفصیل در طول گزارش و در پیوست آن ارائه شده، اما به طور خلاصه باید عنوان داشت که با فرض آنکه افزایش نرخ ارز از ۴۰۰۰ تومان در اسفندماه ۱۳۹۶ به ۱۲ هزار تومان در بهمن ماه ۱۳۹۷ ، منجر به افزایش سه برابری قیمت کالاهای مصرفی نام برده شده در بالا شود، مقدار جبران خانوار بر اساس معیار CV بسته به آنکه جبران رفاه از دست رفته سرانه، نسبت به اسفندماه ۱۳۹۶ و یا آبانماه ۱۳۹۷ صورت گیرد، به طور متوسط برای کل دهکها در سطح کشوری، به ترتیب ۸۸ و ۴۴ هزار تومان در ماه خواهد بود. باید توجه داشت که این میزان تنها برای رفاه از دست رفته ناشی از افزایش قیمت پنج گروه کالایی نام برده شده در بالا بوده و افزایش هزینه مصرفکننده در سایر بخش ها را پوشش نمی دهد. این امر به آن معناست که با توجه به سطح قیمت ها در آبانماه ۱۳۹۷ ، اگر فرض کنیم که حذف ارز
ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی در بدترین حالت منجر به افزایش سه برابری قیمت آنها (نسبت به اسفندماه ۱۳۹۶ که پس از آن سیاست ارز ترجیحی به اجرا گذاشته شد) شود، به طور سرانه بر اساس معیار CV هر فرد (به طور متوسط در سطح کشور) حاضر است ۴۴ هزار تومان ماهیانه دریافت کند تا این تغییر را بپذیرد. اگر بخواهیم بر اساس قیمت های اسفندماه ۱۳۹۶ بسنجیم، در اسفندماه ۱۳۹۶ هر فرد (به طور متوسط در سطح کشور) حاضر است ماهیانه ۸۸ هزار تومان دریافت کند تا افزایش قیمت برای پنج گروه کالایی نام برده شده در بالا را بپذیرد. شایان ذکر است که این محاسبات بسیار وابسته به سطح قیمت ها در زمان محاسبه است. یعنی به عنوان مثال میزان جبران مصرف کننده در آبان، آذر و... با هم متفاوت است. در مجموع با توجه به موارد مطرح شده که در طول گزارش به تفصیل به آن پرداخته شده است، پیشنهاد مشخص مرکز پژوهشها برای سیاست جایگزین ارز ترجیحی به شرح زیر است: سیاست حمایتی تنها برای سال ۱۳۹۸ به اجرا گذاشته خواهد شد. بنابراین پیشنهاد می شود، مبلغ ۸.۲۹۷ میلیارد دلار به عنوان منابع سیاست حمایتی در سال ۱۳۹۸ در نظر گرفته شود. ما به ازای ریالی این مبلغ، بر اساس اختلاف بین نرخ ارز در سامانه نیما و ۴۲۰۰ تومان به ازای هر دلار مشخص میشود. این مبلغ در حسابی نزد بانک مرکزی نگهداری شده و پرداخت یارانه نقدی کالایی تنها از محل این منبع قابل پرداخت است. در صورتی که منابع ارزی و ریالی مورد نظر تامین نشود، پرداخت یارانه متوقف خواهد شد و امکان پرداخت یارانه پیش از تامین منابع وجود ندارد. کارت الکترونیک نقدی کالایی به هفت دهک اول درآمدی و چهار بار در سال در فواصل زمانی نامشخص تعلق می گیرد به طوری که تا انتهای سال ۱۳۹۸ هر ایرانی در هفت دهک اول درآمدی، مجموعا در حدود ۴۳۲ هزار تومان در سال دریافت کند. این کارت در اختیار سرپرست خانوار قرار خواهد گرفت. اعتبار کارت تنها برای خرید کالاهای اساسی (گوشت مرغ، گوشت گوسفند و گوساله، تخم مرغ، برنج، روغن و حبوبات) در مراکز توزیعی که کد اقتصادی و دستگاه کارت خوان ثبت شده دارند قابل استفاده بوده و پس از سه ماه قابلیت دریافت نقدی از کلیه دستگاه های خودپرداز متصل به شبکه شتاب را داراست. منابع باقیمانده که در حدود ۱۶ هزار میلیارد تومان بوده (و با تغییرات نرخ ارز تغییر خواهد کرد) برای سیاست حمایتی تولید منظور خواهد شد.