تعارض میان صلاحیت کیفری بین المللی و حاکمیت دولت متبوع در رسیدگی به خرابکاری های دریایی فراسرزمینی

خرابکاری های دریایی فراسرزمینی، اعم از انفجار خطوط لوله در فلات قاره، حمله به کشتی های تجاری در آب های بین المللی، مین گذاری مخفیانه، یا تخریب زیرساخت های انرژی در منطقه انحصاری اقتصادی دولت ها، در فضایی رخ می دهند که از حیث صلاحیتی نه کاملا بی صاحب اند و نه کاملا تحت اقتدار انحصاری یک دولت. این وضعیت خاکستری، بستر اصلی تعارض را شکل می دهد. از یک سو، دولت متبوع مرتکب یا دولت صاحب پرچم کشتی یا دولت ذی نفع اقتصادی، خود را صالح به رسیدگی می داند؛ از سوی دیگر، جامعه بین المللی با توسل به ایده هایی چون صلاحیت جهانی، تعهدات عام الشمول و حتی مداخله دیوان کیفری بین المللی، مدعی است که برخی رفتارها از مرزهای حاکمیت ملی فراتر می روند.

در سطح کلاسیک، اصل حاکمیت به دولت ها اختیار انحصاری اعمال صلاحیت کیفری در قلمروشان را اعطا می کند. این اصل، که ریشه در برابری حاکمیتی دولت ها دارد، در دریاها با پیچیدگی مضاعف مواجه می شود. کنوانسیون حقوق دریاها ۱۹۸۲ (UNCLOS) نظامی لایه لایه از مناطق دریایی ایجاد کرده است: دریای سرزمینی، منطقه نظارت، منطقه انحصاری اقتصادی، فلات قاره و دریاهای آزاد. هر یک از این مناطق، رژیم خاصی از صلاحیت را مقرر می کند. در دریاهای آزاد، اصل آزادی دریاها و صلاحیت انحصاری دولت صاحب پرچم حاکم است، مگر در موارد استثنایی نظیر دزدی دریایی یا پخش غیرمجاز. در منطقه انحصاری اقتصادی، دولت ساحلی صرفا نسبت به بهره برداری اقتصادی و برخی صلاحیت های محدود انتظامی اقتدار دارد، نه یک حاکمیت کامل کیفری. همین تفکیک ها، هنگام وقوع خرابکاری، پرسش را پیچیده می کند: کدام دولت صلاحیت نخستین دارد و تا چه حد می تواند آن را اعمال کند؟

خرابکاری دریایی، اگر در قالب اعمال تروریستی یا حملات گسترده علیه غیرنظامیان یا زیرساخت های حیاتی تعریف شود، می تواند در برخی شرایط مشمول عناوین بین المللی چون «جرایم علیه بشریت» یا «جنایات جنگی» قرار گیرد. در چنین فرضی، صلاحیت دیوان کیفری بین المللی یا سازوکارهای مشابه فعال می شود، مشروط بر احراز شرایط صلاحیت موضوعی، شخصی و سرزمینی. اصل تکمیلی بودن (complementarity) در اساسنامه رم دقیقا برای حل همین تعارض طراحی شده است: دیوان تنها زمانی وارد می شود که دولت ذی ربط «ناتوان یا نامایل» به رسیدگی واقعی باشد. این اصل ظاهرا احترام به حاکمیت را حفظ می کند، اما در عمل، معیارهای «نامایل بودن» و «ناتوانی» خود محل نزاع اند. آیا یک رسیدگی صوری و نمایشی برای سد کردن صلاحیت بین المللی کافی است؟ دیوان در رویه خود نشان داده که به ماهیت واقعی دادرسی توجه می کند، نه صرف برگزاری آن. این جاست که دولت ها احساس می کنند حاکمیت شان زیر ذره بین قرار گرفته است.

از سوی دیگر، برخی دولت ها با استناد به صلاحیت جهانی، حتی در فقدان ارتباط سرزمینی یا تابعیتی، مدعی رسیدگی به خرابکاری های دریایی می شوند؛ به ویژه زمانی که رفتار مزبور تهدیدی علیه امنیت دریانوردی بین المللی تلقی گردد. کنوانسیون های تخصصی نظیر کنوانسیون سرکوب اعمال غیرقانونی علیه ایمنی دریانوردی (SUA Convention 1988 و پروتکل های الحاقی) شبکه ای از تعهدات «استرداد یا محاکمه» (aut dedere aut judicare) ایجاد کرده اند. این تعهدات، دولت ها را ملزم می کنند که یا مرتکب را مسترد کنند یا خود به طور موثر محاکمه نمایند. در ظاهر، این رژیم همکاری محور است؛ در باطن، فشار ساختاری بر حاکمیت دولت متبوع وارد می کند، زیرا انحصار تصمیم گیری درباره تعقیب کیفری را محدود می سازد.

تعارض زمانی تشدید می شود که خود دولت متبوع متهم به دخالت مستقیم یا غیرمستقیم در خرابکاری باشد؛ وضعیتی که در برخی سناریوهای ژئوپلیتیکی معاصر چندان هم فرضی نیست. در این حالت، تمسک به اصل مصونیت دولت و مصونیت مقامات عالی رتبه، سپری حقوقی در برابر تعقیب بین المللی ایجاد می کند. هرچند دیوان کیفری بین المللی در ماده ۲۷ اساسنامه رم مصونیت های مبتنی بر مقام رسمی را در برابر خود نادیده می گیرد، اما این قاعده لزوما در روابط میان دولت ها و محاکم ملی تسری نمی یابد. اختلاف نظر در رویه و دکترین درباره دامنه مصونیت روسای دولت و مقامات ارشد، نشان می دهد که مرز میان مسئولیت فردی و حاکمیت دولتی هنوز قطعی نشده است.

افزون بر این، خرابکاری های دریایی فراسرزمینی اغلب با عناصر فراملی پیچیده همراه اند: برنامه ریزی در یک کشور، تامین مالی در کشوری دیگر، اجرا در دریاهای آزاد، و آثار اقتصادی در چندین دولت ساحلی. این پراکندگی عناصر مادی و معنوی جرم، بستر توسل هم زمان چندین دولت به اصول مختلف صلاحیت را فراهم می کند: اصل سرزمینی عینی و ذهنی، اصل شخصی فعال و منفعل، اصل حمایتی و در مواردی اصل جهانی. نتیجه، نه نظم بلکه تراکم ادعاهای صلاحیتی است. حقوق بین الملل کلاسیک، سازوکار منسجم و الزام آوری برای حل تعارض مثبت صلاحیت ها ارائه نمی دهد؛ بیشتر به هماهنگی دیپلماتیک و حسن نیت دولت ها دل بسته است. انگار جامعه بین المللی هنوز امیدوار است که دولت ها در اوج بحران، ناگهان بالغ و معقول رفتار کنند.

با این حال، روند تحولات نشان می دهد که مفهوم حاکمیت از یک اقتدار مطلق به یک حاکمیت مشروط به مسئولیت در حال گذار است. ایده «مسئولیت حمایت» هرچند بیشتر در حوزه جنایات گسترده سرزمینی مطرح شده، اما منطق آن یعنی تقدم حمایت از منافع بنیادین جامعه بین المللی بر انحصار حاکمیتی، می تواند در تحلیل خرابکاری های دریایی گسترده نیز الهام بخش باشد. زیرساخت های دریایی، از کابل های زیردریایی تا خطوط انتقال انرژی، ستون فقرات اقتصاد جهانی اند. تخریب عامدانه و سازمان یافته آن ها، صرفا یک جرم علیه یک دولت خاص نیست؛ لطمه ای به امنیت جمعی است. این نگاه، بستر نظری تقویت صلاحیت های بین المللی را فراهم می کند.

با وجود این، باید میان توسعه پاسخ گویی بین المللی و فرسایش بی ضابطه حاکمیت تمایز قائل شد. اگر هر خرابکاری دریایی به سرعت به سطح «نگرانی جامعه بین المللی به طور کلی» ارتقا یابد، خطر سیاسی سازی عدالت کیفری و ابزارشدن آن در رقابت های ژئوپلیتیک افزایش می یابد. تجربه نشان داده که مداخله های گزینشی، مشروعیت نهادهای بین المللی را تضعیف می کند. بنابراین، راه حل نه در نفی حاکمیت است و نه در تقدیس آن، بلکه در تقویت معیارهای عینی برای احراز صلاحیت بین المللی، شفاف سازی مفهوم ناتوانی و نامایل بودن دولت ها، و ایجاد سازوکارهای حل تعارض صلاحیت هاست.

در جمع بندی تحلیلی، تعارض میان صلاحیت کیفری بین المللی و حاکمیت دولت متبوع در خرابکاری های دریایی فراسرزمینی، بازتابی از تحول ساختاری حقوق بین الملل از نظمی دولت محور به نظمی جامعه محور است. دریاها، که زمانی نماد آزادی بی قید بودند، اکنون عرصه آزمون ظرفیت حقوق بین الملل برای مدیریت جرایم پیچیده و فراملی اند. اگر این نظام نتواند توازنی منسجم میان احترام به حاکمیت و تضمین پاسخ گویی ایجاد کند، یا به بی عملی گرفتار می شود یا به افراط مداخله گرایانه. و هیچ کدام برای جهانی که همین حالا هم روی آب های متلاطم سیاست شناور است، خبر خوبی نیست.