حکمرانی یکپارچه جریان پول، بودجه و اعتبار؛ چارچوبی برای مهار پایدار تورم در ایران
حکمرانی یکپارچه جریان پول، بودجه و اعتبار؛ چارچوبی برای مهار پایدار تورم در ایران
چکیده
تورم مزمن در اقتصاد ایران را نمی توان صرفا حاصل رشد نقدینگی یا عملکرد بانک مرکزی دانست. استمرار تورم، برآیند تعامل مجموعه ای از ناترازی های مالی دولت، شبکه بانکی، بازار ارز، ساختار بودجه و انتظارات تورمی است. در چنین شرایطی، سیاست های منفرد پولی، از جمله کنترل رشد ترازنامه بانک ها، عملیات بازار باز یا افزایش نرخ سود، اگر بدون اصلاح هم زمان ناترازی های مالی و بانکی اجرا شوند، عمدتا آثار موقتی خواهند داشت. این یادداشت با رویکردی نهادی، پیشنهاد می کند «حکمرانی یکپارچه جریان پول، بودجه و اعتبار» به عنوان چارچوب جدید سیاست گذاری اقتصادی مورد توجه دولت قرار گیرد. محور اصلی این چارچوب، ایجاد نظام گزارشگری مالی و پولی بهنگام، استقرار قاعده مالی برای کنترل کسری بودجه، اصلاح ساختاری بانک های ناتراز، هدایت اعتبار به فعالیت های مولد، اصلاح حکمرانی ارزی و انتقال حمایت های اجتماعی از سرکوب قیمت ها به حمایت هدفمند از درآمد خانوارهاست. در این چارچوب، کنترل تورم از یک ماموریت صرفا پولی به یک برنامه هماهنگ مالی پولی بانکی تبدیل می شود.
واژگان کلیدی: تورم، حکمرانی اقتصادی، سیاست پولی، کسری بودجه، ناترازی بانکی، خلق پول، نقدینگی، حساب واحد خزانه، گزارشگری مالی بهنگام، سیاست ارزی.
۱. مقدمه
تورم یکی از پایدارترین چالش های اقتصاد ایران طی دهه های اخیر بوده است. اگرچه رشد نقدینگی و پایه پولی از متغیرهای مهم توضیح دهنده تورم هستند، تقلیل مسئله تورم به این متغیرها، تصویر کاملی از سازوکار ایجاد و تداوم تورم در اقتصاد ایران ارائه نمی کند.
در اقتصاد ایران، کسری های ساختاری بودجه، ناترازی شبکه بانکی، وابستگی بخشی از تامین مالی دولت و بانک ها به منابع بانک مرکزی، بی ثباتی بازار ارز و شکل گیری انتظارات تورمی، در یک زنجیره به یکدیگر متصل شده اند.
از این منظر، پرسش اصلی سیاست گذار نباید صرفا این باشد که:
«رشد نقدینگی چقدر است؟»
بلکه باید پرسید:
«پول و اعتبار چگونه خلق می شود، از چه مسیری در اقتصاد گردش می کند، به کدام بخش ها تخصیص می یابد و نهایتا چه اثری بر تولید، قیمت دارایی ها و سطح عمومی قیمت ها می گذارد؟»
این تغییر زاویه دید، نقطه شروع حکمرانی جدید اقتصادی است.
۲. مسئله اصلی؛ گسست میان سیاست مالی و سیاست پولی
یکی از مشکلات اساسی اقتصاد ایران، عدم هماهنگی کافی میان سیاست مالی و سیاست پولی است.
دولت از یک سو با تعهدات هزینه ای، یارانه ها، حقوق و دستمزد، طرح های عمرانی و تعهدات بازنشستگی مواجه است و از سوی دیگر، درآمدهای پایدار آن متناسب با این تعهدات رشد نمی کند.
نتیجه، ایجاد کسری بودجه است.
کسری بودجه نیز می تواند از مسیرهای مختلف به شبکه پولی منتقل شود:
کسری بودجه ← بدهی دولت ← شبکه بانکی ← بانک مرکزی ← پایه پولی ← نقدینگی ← تورم
بنابراین، حتی اگر بانک مرکزی در مرحله نهایی تلاش کند رشد پایه پولی را کنترل کند، مادامی که منشا ایجاد فشار پولی اصلاح نشده باشد، مسئله به شکل دیگری بازتولید خواهد شد.
از این رو، استقلال سیاست پولی بدون انضباط مالی دولت نمی تواند به مهار پایدار تورم منجر شود.
۳. ناترازی بانکی؛ حلقه مغفول زنجیره تورم
دومین ضلع مسئله، ناترازی شبکه بانکی است.
بانک ناتراز، در صورت استمرار فعالیت بدون اصلاح ساختاری، می تواند از طریق اضافه برداشت، استفاده از منابع بانک مرکزی، رشد نامتناسب ترازنامه و خلق اعتبار، هزینه ناترازی خود را به کل اقتصاد منتقل کند.
بنابراین، سیاست ضدتورمی نمی تواند صرفا به تعیین سقف رشد ترازنامه بانک ها محدود شود.
لازم است برای هر بانک، یک برنامه اصلاح ترازنامه طراحی شود که شامل موارد زیر باشد:
- شناسایی دقیق کسری سرمایه؛
- افزایش سرمایه؛
- تعیین تکلیف دارایی های منجمد و موهوم؛
- کاهش بنگاه داری؛
- کنترل معاملات با اشخاص مرتبط؛
- تعیین تکلیف مطالبات غیرجاری؛
- اصلاح حاکمیت شرکتی؛
- و در موارد غیرقابل اصلاح، ادغام، گزیر یا خروج از بازار.
اصل راهبردی باید این باشد:
هیچ بانک ناترازی نباید بتواند زیان خود را از طریق شبکه پولی به جامعه منتقل کند.
۴. از «کنترل نقدینگی» به «حکمرانی خلق پول»
یکی از ضعف های رویکردهای سنتی، تمرکز بیش از حد بر حجم نقدینگی و غفلت از کیفیت خلق اعتبار است.
دو بانک ممکن است رشد ترازنامه یکسانی داشته باشند، اما آثار اقتصادی آنها کاملا متفاوت باشد.
اگر اعتبار یک بانک صرف سرمایه در گردش تولید، صادرات و سرمایه گذاری شود، آثار آن با اعتباری که به خرید زمین، ساختمان، دارایی های مالی یا فعالیت های سفته بازانه اختصاص می یابد، یکسان نیست.
بنابراین پیشنهاد می شود:
«رشد کمی ترازنامه» با «ارزیابی کیفی تخصیص اعتبار» ترکیب شود.
بانک ها بر اساس کیفیت تخصیص اعتبار رتبه بندی شوند و سیاست نظارتی و اعتباری بانک مرکزی نیز متناسب با این رتبه بندی باشد.
به عبارت دیگر:
خلق پول غیرمولد = محدودیت
و
خلق اعتبار مولد = مشوق
۵. پیشنهاد محوری: نظام ملی گزارشگری مالی و پولی بهنگام
مهم ترین نوآوری پیشنهادی این یادداشت، ایجاد نظام یکپارچه گزارشگری مالی و پولی بهنگام است.
در شرایط فعلی، دولت، خزانه، سازمان برنامه و بودجه، بانک مرکزی و شبکه بانکی هرکدام بخشی از جریان های مالی و پولی اقتصاد را مشاهده می کنند.
اما برای حکمرانی موثر، سیاست گذار باید بتواند کل زنجیره را به صورت یکپارچه مشاهده کند.
این نظام باید بتواند ارتباط میان موارد زیر را به صورت مستمر نشان دهد:
بودجه دولت
↓
جریان وجوه خزانه
↓
بدهی دولت
↓
ترازنامه بانک ها
↓
عملیات بازار بین بانکی و بانک مرکزی
↓
پایه پولی
↓
نقدینگی
↓
تخصیص اعتبار
↓
مصرف و سرمایه گذاری
↓
قیمت دارایی ها و کالاها
↓
تورم
این رویکرد، سیاست گذاری را از حالت واکنشی به حالت پیش نگر تبدیل می کند.
۶. حساب واحد خزانه به عنوان زیرساخت حکمرانی پولی مالی
حساب واحد خزانه نباید صرفا یک ابزار حسابداری دولتی تلقی شود.
تمرکز وجوه دولت در حساب واحد خزانه می تواند اطلاعات ارزشمندی درباره جریان نقدی دولت در اختیار سیاست گذار پولی قرار دهد.
با اتصال هوشمندانه اطلاعات خزانه و بانک مرکزی، می توان وضعیت نقدینگی دولت، پرداخت های دولت، دریافت های دولت و آثار آنها بر بازار پول را به صورت برخط پایش کرد.
از این منظر:
حساب واحد خزانه می تواند از یک ابزار مدیریت نقدینگی دولت به یکی از زیرساخت های حکمرانی مالی پولی کشور تبدیل شود.
۷. استقرار قاعده مالی برای دولت
مهار تورم بدون اصلاح رفتار مالی دولت پایدار نخواهد بود.
پیشنهاد می شود دولت به یک قاعده مالی روشن متعهد شود:
هیچ تعهد هزینه ای پایدار جدید بدون منبع درآمدی پایدار ایجاد نشود.
همچنین تامین کسری بودجه از مسیرهای پولی باید به شدت محدود و شفاف شود.
هرگونه انحراف از قاعده مالی باید به صورت شفاف گزارش شود و دولت موظف باشد آثار آن را بر پایه پولی، نقدینگی و تورم اعلام کند.
این امر موجب افزایش پاسخگویی مالی دولت و تقویت اعتبار سیاست پولی خواهد شد.
۸. اصلاح سیاست ارزی؛ از تثبیت قیمت به مدیریت نوسان
سیاست ارزی نیز باید از رویکرد تثبیت مصنوعی نرخ ارز به سمت مدیریت نوسان و افزایش قابلیت پیش بینی حرکت کند.
تثبیت طولانی مدت نرخ ارز در سطحی ناسازگار با شرایط بنیادی اقتصاد، می تواند به کاهش ذخایر، ایجاد شکاف نرخ ها و نهایتا جهش ارزی منجر شود.
در مقابل، سیاست ارزی باید بر سه هدف استوار باشد:
- کاهش نوسان های شدید؛
- افزایش شفافیت بازار ارز؛
- حفظ و تقویت ذخایر ارزی.
ثبات ارزی در این چارچوب به معنای ثابت نگه داشتن نرخ ارز نیست؛ بلکه به معنای قابل پیش بینی کردن مسیر آن است.
۹. حمایت از مردم بدون سرکوب قیمت ها
در شرایط تورمی، سیاست دولت برای حمایت از خانوارها اهمیت ویژه ای دارد.
سرکوب قیمت ها، در بسیاری از موارد، صرفا تورم را از بازار رسمی به بازار غیررسمی منتقل می کند و می تواند به کاهش تولید، کمبود کالا و ایجاد رانت منجر شود.
از این رو، بهتر است حمایت دولت از طریق:
حمایت هدفمند از درآمد خانوارهای آسیب پذیر
انجام شود، نه از طریق تثبیت مصنوعی قیمت ها.
این تغییر می تواند هم کارایی اقتصادی را افزایش دهد و هم هزینه مالی حمایت های دولت را شفاف تر کند.
۱۰. معماری پیشنهادی «حکمرانی یکپارچه اقتصادی»
بر اساس مباحث فوق، پیشنهاد می شود دولت یک برنامه ملی ثبات اقتصادی و مهار تورم طراحی کند که پنج محور داشته باشد:
محور سیاست اصلی مالی کنترل کسری بودجه و استقرار قاعده مالی پولی کنترل پایه پولی و تقویت عملیات بازار باز بانکی اصلاح بانک های ناتراز ارزی مدیریت نوسان و تقویت ذخایر اطلاعاتی گزارشگری مالی و پولی بهنگام
در راس این نظام نیز می توان یک شورای ثبات اقتصادی با ماموریت مشخص و قابل ارزیابی ایجاد کرد تا سیاست های مالی، پولی، ارزی و بانکی در یک چارچوب مشترک هماهنگ شوند.
۱۱. شاخص های ارزیابی عملکرد
برای جلوگیری از تبدیل برنامه به یک سند تشریفاتی، باید شاخص های کمی برای آن تعیین شود.
از جمله:
- نرخ تورم؛
- رشد پایه پولی؛
- رشد نقدینگی؛
- رشد ترازنامه بانک ها؛
- نسبت اضافه برداشت بانک ها از بانک مرکزی؛
- نسبت کفایت سرمایه بانک ها؛
- کسری بودجه دولت؛
- نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی؛
- شکاف نرخ های ارز؛
- رشد اعتبارات مولد؛
- سهم تسهیلات تولیدی از کل تسهیلات؛
- و شاخص انتظارات تورمی.
بدین ترتیب، عملکرد سیاست گذار از اعلام سیاست به تحقق نتایج قابل اندازه گیری منتقل می شود.
۱۲. نتیجه گیری
تورم در اقتصاد ایران را نمی توان با یک ابزار منفرد مهار کرد. افزایش نرخ سود، کنترل نقدینگی، محدود کردن رشد ترازنامه بانک ها یا مداخله در بازار ارز، هرکدام بخشی از مسئله را هدف قرار می دهند؛ اما تا زمانی که ناترازی های مالی دولت، شبکه بانکی و نظام ارزی به صورت هم زمان اصلاح نشوند، تورم می تواند مجددا بازتولید شود.
راهکار پیشنهادی این یادداشت، تغییر پارادایم از «سیاست های پراکنده برای کنترل تورم» به «حکمرانی یکپارچه جریان پول، بودجه و اعتبار» است.
در این چارچوب، بانک مرکزی همچنان مسئول اصلی سیاست پولی است، اما دولت نیز مسئولیت خود را در ایجاد و تشدید فشارهای تورمی می پذیرد.
نقطه آغاز این تحول، ایجاد نظام گزارشگری مالی و پولی بهنگام است؛ نظامی که بتواند جریان وجوه دولت، عملیات خزانه، ترازنامه بانک ها، خلق اعتبار، پایه پولی، نقدینگی، بازار ارز و پیامدهای تورمی آنها را در یک تصویر واحد به سیاست گذار نشان دهد.
در نهایت، مهار پایدار تورم بیش از آنکه به یک ابزار جدید نیاز داشته باشد، به یک نظام جدید حکمرانی اقتصادی نیاز دارد.
از این منظر، مسئله اصلی اقتصاد ایران کمبود ابزار سیاست گذاری نیست؛ بلکه نبود یک معماری یکپارچه برای مشاهده، هماهنگی و کنترل جریان های مالی و پولی اقتصاد است.