آسیب شناسی نظام حوزه بندی انتخابات مجلس در ایران ۲. پس از انقلاب اسلامی تاکنون

یکی از پیشنیازهای اصلی برگزاری انتخابات، تقسیم سرزمین به حوزههای انتخاباتی با مرزهای مشخص و مبتنی بر قوانین انتخاباتی است. فرایند ترسیم این مرزها که از آن با عنوان فرایند تحدید مرزهای حوزههای انتخابیه هم یاد میشود، عبارت است از ترسیم تعدادی خط روی نقشه با هدف تقسیم یک منطقه به چندین حوزه انتخابیه مجزا که از هر یک از آنها یک یا چند نماینده انتخاب میشوند. ساختار رسمی و مجموعه قوانین مرتبط با ترسیم مرزهای حوزههای انتخابیه، باید به چهار مسئله اصلی بپردازد: نهاد مسئول ترسیم مرزهای حوزههای انتخابیه؛ علت/علل اصلاح مرزهای حوزههای انتخابیه طی زمان؛ معیارهای ترسیم مرزهای حوزههای انتخابیه و مشارکت مردم در فرایند ترسیم مرزهای حوزههای انتخابیه. گزارش حاضر از طریق استخراج مباحث مرتبط با فرایند تصویب قوانین مرتبط با حوزهبندی انتخاباتی از مشروح مذاکرات تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و نیز ۱۰ دوره مجلس شورای اسلامی، به آسیبشناسی نظام حوزهبندی انتخاباتی و روند تغییرات حوزهها از زمان تدوین و تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تاکنون میپردازد. نتایج پژوهش حاکی از وجود ایرادهای اساسی ذیل است: ۱. نهاد مسئول ترسیم مرزهای حوزههای انتخابیه: اولین قانون انتخابات که جدول حوزهبندی انتخابات نیز بخشی از آن بود، به وسیله شورای انقلاب در سال ۱۳۵۸ تدوین و به تصویب رسید. ازآنجا که مشروح مذاکرات شورای انقلاب در زمینه تدوین قانون انتخابات در دسترس نیست، نمیتوان به صورت دقیق بیان کرد که جدول حوزهبندی دقیقا توسط چه افرادی و با چه تخصصی تدوین شده است. پس از این مقطع زمانی، ترسیم طرح اولیه جدول حوزهبندی، یا توسط دولت در قالب لایحه و یا توسط نمایندگان مجلس شورای اسلامی در قالب طرح انجام شده است. طرحها و لوایح پس از تقدیم به مجلس در کمیسیون تخصصی مربوطه و معمولا با حضور کارشناسان وزارت کشور، نمایندگان پیشنهاددهنده و بعضا افراد دیگری مانند ائمه جمعه و بزرگان استانها بررسی شده است. نهادهای مسئول تصویب نهایی جدول حوزهبندی انتخابات، مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان بوده اند. در فرایند بررسی طرحها و لوایح مرتبط با حوزهبندی انتخاباتی که به تصویب قانون در این زمینه منجر شده است، اصالت دادن به پیشنهادهای نمایندگان حوزهها برای تصویب نهایی جدول حوزهبندی با وجود واقعیت تعارض منافع نمایندگان و بیطرف نبودن آنها نسبت به مسئله حوزهبندی؛ اعمال تغییرات در لایحه وزارت کشور توسط هیئت دولت؛ اتخاذ موضع اغلب منفعل توسط وزارت کشور طی فرایند بررسی در مجلس و واگذار کردن تصمیم به نمایندگان؛ در حاشیه قرار گرفتن معیار جمعیت و در اولویت قرار گرفتن سایر معیارها و نبود یک رویه واحد از منظر معیارهای استفاده شده برای ترسیم مرزهای حوزههای انتخابات سراسر کشور، از عواملی هستند که سبب ورود ملاحظات سیاسی به امر حوزهبندی، تاثیرگذاری جغرافیای قدرت بر ترسیم مرزهای حوزهها، تفاوت فاحش لایحه اولیه با قانون مصوب و درنتیجه نواقصی مانند عدم برابری جمعیت حوزهها و عدم تامین برابری قدرت رایدهی، عدم تطابق مرزهای حوزههای انتخابیه با مرزهای اداری و ... شده است. اغلب این مسائل ناشی از مستقل، غیرحزبی و بیطرف نبودن نهاد مسئول ترسیم طرح اولیه مرزهای حوزههای انتخاباتی بوده است. ۲. علت (یا علل) اصلاح مرزهای حوزه های انتخابیه: اصل شصت و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دوره زمانی ۱۰ ساله را برای افزایش تعداد نمایندگان مجلس معین میدارد که لزوما به معنای تجدیدنظر در مرزهای حوزههای انتخابیه نیست. هرچند تبصره ذیل ماده واحده قانون تعیین محدوده حوزههای انتخاباتی مجلس شورای اسلامی (مصوب ۱۳۶۶/۰۱/۳۰) بیان می��ار�� «حوزههای انتخاباتی همواره از هر نوع انتزاع و الحاق که براساس قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری در حد روستا و دهستان انجام میشود تبعیت خواهند کرد»؛ بااینحال قوانین عادی مرتبط با حوزهبندی انتخابات به لزوم اصلاح مرزهای حوزههای انتخابیه به دلایل دیگر و دوره زمانی آن بیتوجه بوده است. توضیح اینکه به دلیل تغییرات جمعیتی و تغییرات سایر شاخصها، اغلب مرزهای حوزههای انتخابیه نیازمند بازترسیم هستند. بدین معنا که گاهی انحراف فاحش از یک معیار و مقیاس مشخص، تجدیدنظر در مرزهای حوزههای انتخابیه ازطریق ادغام حوزهها و کاهش نماینده را ضروری می کند؛ در برخی موارد افزایش نماینده نیازمند بازترسیم مرزهای حوزهها، از طریق ادغام حوزهها و یا تفکیک حوزهها به دو یا چند حوزه مستقل است. مواردی نیز وجود دارد که بدون افزایش یا کاهش نماینده، تفکیک یک حوزه چندکرسی به حوزههای تککرسی و ... نیازمند اصلاح و بازترسیم مرزهای حوزههای انتخابیه است. در همه دورههای مجلس شورای اسلامی، نمایندگان بر اشکال ها و نارسایی های جدول حوزههای انتخاباتی تاکید داشته و خواستار تجدیدنظر در آن بودهاند. به استثنای دوره اول مجلس شورای اسلامی که به دلیل کمبود وقت، بحث اصلاح جدول حوزهبندی در لایحه قانون انتخابات نادیده گرفته شد، در همه دورهها طرح و یا لایحهای برای تغییر نظام حوزهبندی و یا اصلاح جدول حوزهبندی انتخابات به مجلس ارائه شده است. دلایل تلاش برای اصلاح مرزهای حوزهها یا اصلاح نظام حوزهبندی انتخابات، عمل به اصل شصت و چهارم قانون اساسی، افزایش جمعیت کشور و حوزهها، نواقص موجود در نظام حوزهبندی و یا نواقص موجود در مرزهای حوزهها از منظر شاخصهای موجود در قانون بهویژه نابرابری جمعیت حوزهها و عدم تطابق مرزهای حوزههای انتخابیه با مرزهای تقسیمات کشوری بوده است. ۳. معیارهای ترسیم مرزهای حوزه های انتخابیه: اصل شصت و چهارم قانون اساسی مصوب سال ۱۳۵۸ (قبل از بازنگری)، با ذکر اینکه «عده نمایندگان مجلس شورای ملی ۲۷۰ نفر است و پس از هر ده سال در صورت زیاد شدن جمعیت کشور در هر حوزه انتخابی به نسبت هر ۱۵۰ هزارنفر یک نماینده اضافه میشود»، معیار حوزهبندی انتخاباتی را عامل «جمعیت» تعیین کرد و در این اصل قید «۱۵۰ هزارنفر» برای افزایش نماینده تعیین شد که از آن برداشت به داشتن حداقل ۱۵۰ هزارنفر جمعیت برای داشتن یک نماینده نیز میشود. از سال ۱۳۶۲ و با تصویب قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب ۱۳۶۲/۰۴/۱۵، برای اولینبار در تاریخ حوزهبندی انتخاباتی کشور، عامل جغرافیایی «مرزهای سیاسی محلی» به عنوان معیاری برای حوزهبندی به عامل جمعیت که از دوره مشروطه اغلب یگانه معیار حوزهبندی انتخاباتی بود، اضافه شد. با اینحال تبصره «۳» ذیل ماده (۲) قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۶۲/۱۲/۱۰ نیز عامل «جمعیت» و حدنصاب ۱۵۰ هزارنفر را معیار افزایش تعداد نمایندگان تعیین کرد. در فرایند تدوین و تصویب قانون تعیین محدوده حوزههای انتخاباتی مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۶۶/۰۱/۳۰ که درواقع اولین تغییر در جدول حوزهبندی ضمیمه قانون انتخابات مصوب شورای انقلاب بود، با وجود تاکید اصل شصت و چهارم قانون اساسی و نیز تبصره «۳» ذیل ماده (۲) قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۶۲/۱۲/۱۰، عامل جمعیت تحت تاثیر توجه بیشتر به سایر ملاحظات ازجمله مسائل سیاسی حوزههای انتخابیه و تطابق مرزهای حوزهها با مرزهای تقسیمات کشوری، در حاشیه قرار گرفت. درعین حال در قانون تصویب شده، به تطابق مرزهای حوزههای انتخابیه با مرزهای تقسیماتی نیز به صورت کامل عمل نشد. درواقع معیار و رویه واحدی در ترسیم مرزهای همه حوزهها اتخاذ نشد. در برخی حوزهها تقسیمات اداری، در برخی حوزهها عامل جمعیت و در دیگر حوزهها سایر مقتضیات مبنای عمل حوزهبندی قرار گرفت. درنتیجه قانونی که تصویب شد هم به لحاظ برابری جمعیت حوزهها و هم تطابق مرزهای حوزهها با تقسیمات اداری ایرادهای زیادی داشت. با بازنگری در اصل شصت و چهارم قانون اساسی در سال ۱۳۶۸، حدنصاب ۱۵۰ هزارنفر برای افزایش نماینده که درواقع به نوعی نشانگر حداقل جمعیت برای داشتن یک نماینده بود، حذف شد و معیار حوزهبندی از تاکید بر عامل جمعیت به «عوامل انسانی، سیاسی، جغرافیایی و نظایر آنها» تغییر یافت. تاکنون در قوانین جمهوری اسلامی ایران، مقرره قانونی که عوامل مطرح در اصل شصت و چهارم قانون اساسی را تعریف عملیاتی کند و برای آنها شاخص های دقیق تعیین کرده و وزن و سهم هر کدام را در ترسیم مرزهای حوزهها و تعداد نمایندگان تعیین کند وجود ندارد. با وجود اینکه در بند «۱» سیاست های کلی انتخابات ابلاغی مقام معظم رهبری بر عامل «جمعیت و مقتضیات اجتناب ناپذیر» بهعنوان معیاری برای حوزهبندی تاکید شده است، اما در این بند نیز به حداقل تعداد «جمعیت» برای داشتن یک نماینده و میزان مجاز انحراف از آن اشارهای نشده است. ازسویی «مقتضیات اجتنابناپذیر» نیز نیازمند تعیین دقیق شاخصها در قالب یک مقرره قانونی است. به این ترتیب در حالیکه پس از انقلاب اسلامی تا سال ۱۳۶۸، چالش مهم در امر حوزهبندی این بود که میزان انحراف مجاز از مقیاس عددی ۱۵۰ هزارنفر برای داشتن یک نماینده توسط قانون تعیین نشده بود و برخی ملاحظات ازجمله تطابق مرزهای حوزههای انتخابیه با مرزهای تقسیمات کشوری سبب در حاشیه قرار گرفتن عامل جمعیت در امر حوزهبندی شد؛ از این زمان به بعد، نبود حدنصاب جمعیتی برای داشتن یک نماینده و عدم مشخص بودن میزان انحراف از آن، در کنار کلی بودن و مشخص نبودن دقیق شاخصها و میزان تاثیر عوامل سیاسی و جغرافیای و نظایر آن، اصلاح جدول حوزهبندی انتخابات و افزایش نمایندگان را با چالشی جدی مواجه ساخته و رسیدن به توافق در این زمینه را دشوار کرده است. بهگونهای که با گذشت زمان تعداد طرحهای ارائه شده در این زمینه بیشتر شده، اما نتیجه کمتر حاصل شده است؛ مسئلهای که برخی اعضای شورای بازنگری قانون اساسی، طی فرایند بازنگری اصل شصت و چهارم قانون اساسی به درستی آن را پیشبینی کرده بودند. با وجود اینکه اصل شصت و چهارم قانون اساسی مقرر میدارد «از تاریخ همهپرسی سال ۱۳۶۸ هجری شمسی پس از هر ده سال، با در نظر گرفتن عوامل انسانی، سیاسی، جغرافیایی و نظایر آنها حداکثر ۲۰ نفر نماینده میتواند اضافه شود» و هرچند اصلاح جدول حوزههای انتخابیه در دورههای مختلف از دغدغههای اصلی مجلس شورای اسلامی بوده است و پس از سال ۱۳۶۸ در همه ادوار مجلس طرحها و لوایحی برای اضافه شدن ۲۰ نماینده به مجلس ارائه شده است، اما در این میان تنها یک لایحه در سال ۱۳۷۸ به تصویب نمایندگان رسید که این قانون نیز نتوانست یک حوزهبندی عادلانه را به ارمغان آورد. پس از سال ۱۳۷۸، ۱۵ طرح و لایحه برای افزایش تعداد نمایندگان مجلس یا اصلاح نظام حوزهبندی انتخابات به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است؛ که هیچ کدام به نتیجه نرسیده است. با توجه به گذشت ۲۱ سال از تصویب قانون اصلاح جدول حوزههای انتخابیه مجلس شورای اسلامی و تعداد نمایندگان آنها (مصوب ۱۳۷۸/۰۸/۱۲) و نیز افزایش جمعیت کشور و جمعیت اغلب حوزهها، عدم برابری جمعیت و عدم برابری حق رایدهی بیشتر شده است، بهگونهای که امروزه وضعیت بغرنجی بر آخرین جدول حوزههای انتخابیه از منظر تعداد نمایندگان حوزهها نسبت به جمعیت آنها وجود دارد. این وضعیت نیازمند نهتنها اصلاح جدول حوزههای انتخابیه کنونی مجلس بلکه مهم تر از آن اصلاح نظام حوزهبندی انتخابات مجلس شورای اسلامی است. ۴. مشارکت مردم در فرایند ترسیم مرزهای حوزه‎های انتخابیه: پس از انقلاب اسلامی ایران، سازوکاری برای دخالت مستقیم مردم در فرایند ترسیم مرزهای حوزههای انتخابیه شکل نگرفته است. درنهایت باید گفت که آسیبهایی که امروزه متوجه نظام حوزهبندی انتخابات مجلس در جمهوری اسلامی ایران است، همان آسیبهایی است که در دوره مشروطه نیز بر نظام حوزهبندی انتخابات حاکم بوده است؛ با این تفاوت که پس از انقلاب اسلامی ایران، با حذف مقیاس «حداقل جمعیت برای داشتن یک نماینده» توسط قانون در سال ۱۳۶۸، بر آسیبهای مذکور افزوده شده است.