عدم به روزرسانی برنامه های توسعه خوشه ای در ایران: ضعف حاکمیتی یا عدم باور به توسعه؟
چکیده
توسعه خوشه ای از دهه ۱۹۹۰ به عنوان راهکاری برای ارتقای رقابت پذیری بنگاه های کوچک و متوسط در دستور کار سیاست گذاران قرار گرفت. با گذشت سه دهه، رویکردهای جهانی از تمرکز صرف بر کاهش هزینه ها و شبکه سازی ساده، به سمت خوشه های نوآور، دیجیتال، سبز و پیوندیافته با زنجیره های ارزش جهانی تحول یافته اند. این مقاله با بررسی برنامه های توسعه خوشه ای در چهار کشور پیشرو (ایالات متحده، آلمان، چین و هند) نشان می دهد که رویکردهای جاری بر هم آفرینی پژوهش و توسعه، تخصصی سازی هوشمند، گذار به صنعت ۴.۰ و پایداری استوار است. در مقابل، برنامه های توسعه خوشه ای ایران که عمدتا از اوایل دهه ۱۳۸۰ با الگوی یونیدو آغاز شد، دچار «عدم به روزرسانی» مزمن هستند و همچنان در گام های آغازین اعتمادسازی و اقدامات مشترک متوقف مانده اند. این پژوهش با رویکردی تحلیلی-تطبیقی به این پرسش می پردازد که ریشه این ایستایی در «ضعف حاکمیتی» (ناکارآمدی نهادی، بودجه، هماهنگی) است یا «عدم باور به توسعه» (باور نداشتن سیاست گذاران به توانمندی بنگاه های کوچک). یافته ها نشان می دهد هر دو عامل در هم تنیده اند، اما ضعف حاکمیتی با ایجاد فضای بی اعتمادی و بی ثباتی، باور به توسعه را نیز تضعیف کرده و چرخه معیوبی پدید آورده است.
واژگان کلیدی: توسعه خوشه ای، سیاست صنعتی، ایران، نظام حاکمیتی، باور به توسعه، کشورهای پیشرو.
۱. مقدمه
مفهوم خوشه صنعتی که مایکل پورتر آن را به گفتمان رایج توسعه تبدیل کرد، مبتنی بر این ایده است که تمرکز جغرافیایی بنگاه های به هم پیوسته، تامین کنندگان و نهادهای پشتیبان، بهره وری و نوآوری را از طریق رقابت و همکاری توامان افزایش می دهد (Porter, 1998). ایران از جمله کشورهایی بود که با کمک سازمان توسعه صنعتی ملل متحد (UNIDO) و بعدها سازمان صنایع کوچک و شهرک های صنعتی ایران (ISIPO)، این الگو را از اوایل دهه ۱۳۸۰ به اجرا گذاشت و صدها خوشه شناسایی و در آن ها «عامل توسعه خوشه» مستقر کرد..
پس از دو دهه، نشانه ها حاکی از آن است که برنامه های توسعه خوشه ای در ایران به روزرسانی نشده اند و در مقایسه با تحولات جهانی، در مراحل ابتدایی متوقف مانده اند. این «عدم به روزرسانی» را می توان به دو علت عمده نسبت داد: «ضعف حاکمیتی» (نبود استمرار سیاست ها، عدم هماهنگی بین دستگاهی، کمبود منابع و نبود نظام ارزیابی) یا «عدم باور به توسعه» (نوعی نگاه از بالا به پایین که بنگاه های کوچک را غیرمولد می داند و توسعه را صرفا در صنایع بزرگ دولتی جست وجو می کند). این مقاله با کالبدشکافی رویکردهای روزآمد کشورهای پیشرو و سپس تطبیق آن با وضعیت ایران، به ریشه یابی این مسئله می پردازد.
۲. تحول پارادایم های توسعه خوشه ای در جهان
خوشه ها دیگر تنها محل تجمع فیزیکی کارگاه ها برای کاهش هزینه های حمل ونقل یا خرید مواد اولیه مشترک نیستند. ادبیات جهانی، چهار موج اصلی را در سیاست خوشه ای شناسایی می کند (Ketels, 2017; EU, 2012):
- · موج اول (رقابت پذیری هزینه محور): مدل اولیه پورتر، تمرکز بر صرفه های تجمع و هم افزایی ساده.
- · موج دوم (شبکه سازی و اقدامات مشترک): الگوی یونیدو با محوریت اعتمادسازی و پروژه های نمایشی مشترک بین بنگاه های کوچک.
- · موج سوم (خوشه های نوآور): ورود دانشگاه ها، استارت آپ ها و مراکز تحقیق و توسعه به قلب خوشه و شکل گیری مارپیچ سه گانه و چهارگانه (دولت، صنعت، دانشگاه، جامعه مدنی).
- · موج چهارم (خوشه های تحول آفرین): خوشه های دیجیتال، سبز، تاب آور و مبتنی بر تخصصی سازی هوشمند (Smart Specialisation) که با زنجیره های ارزش جهانی گره خورده اند و ماموریت گرا هستند.
سیاست های کنونی در کشورهای پیشرو بر موج سوم و چهارم استوار است.
۳. رویکردهای کنونی توسعه خوشه ای در کشورهای پیشرو
۳-۱. ایالات متحده آمریکا: خوشه های نوآوری منطقه ای
در آمریکا، اداره کسب وکارهای کوچک (SBA) برنامه «خوشه های نوآوری منطقه ای» (Regional Innovation Clusters) را اجرا می کند. رویکرد کنونی به شدت بر پیوند دادن SMEها با استارت آپ های فناور، آزمایشگاه های ملی و سرمایه گذاری خطرپذیر متمرکز است. نمونه بارز دیگر، موسسات «Manufacturing USA» است که خوشه های تولید پیشرفته را حول فناوری هایی مانند چاپ سه بعدی، فوتونیک و مواد پیشرفته شکل می دهند. ویژگی محوری این برنامه ها، تامین مالی رقابتی، مشارکت قوی بخش خصوصی در حکمرانی و تمرکز بر تجاری سازی نتایج تحقیق است (SBA, 2022). به عبارت دیگر، دولت صرفا تسهیل گر شبکه های نوآوری است، نه مدیر پروژه های خرید مشترک.
۳-۲. آلمان: از خوشه های پیشرو تا خوشه های آینده
آلمان با برنامه «Spitzencluster-Wettbewerb» (رقابت خوشه های پیشرو)، نسل اول خوشه های فناور خود را ساخت. اما رویکرد فعلی در قالب «Zukunftscluster-Initiative» (ابتکار خوشه های آینده) به وضوح چرخش کرده است: از رقابت صرف بین خوشه های منفرد به همکاری بین خوشه ای و بین منطقه ای برای حل چالش های کلان مانند تحول دیجیتال، اقتصاد چرخشی و انرژی پاک. وزارت آموزش و تحقیقات فدرال (BMBF) تاکید دارد که خوشه ها باید بستری برای «نوآوری رادیکال» باشند و SMEها را در پیاده سازی صنعت ۴.۰ توانمند سازند (BMBF, 2021). حکمرانی در اینجا نیز مشارکتی و مبتنی بر شاخص های عملکردی دقیق است.
۳-۳. چین: ارتقای جهشی از تولید به نوآوری
خوشه های چین که روزگاری صرفا «کارخانه جهان» بودند، اکنون از طریق سیاست های ملی مانند «ساخت چین ۲۰۲۵» به سرعت در حال ارتقا هستند. رویکرد جاری، «خوشه های صنعتی نوآور و پیشرفته» است که با مداخله سنگین دولت در تامین زیرساخت های دیجیتال، آزمایشگاه های کلیدی ملی و وادار کردن بنگاه ها به استانداردسازی هوشمند همراه است. پارک های فناوری به خوشه های تخصصی هوش مصنوعی، نیمه هادی و خودروهای الکتریکی تبدیل شده اند. اگرچه نقش دولت پررنگ است، اما جهت گیری سیاست گذار به شدت «باورمحور» و معطوف به جهش فناورانه است و هیچ نشانی از توقف در مراحل اولیه شبکه سازی ندارد (Huang et al., 2020).
۳-۴. هند: از اقدامات مشترک به پلتفرم های دیجیتال
برنامه توسعه خوشه های MSE هند (MSE-CDP) سال ها متکی بر ایجاد «مراکز خدمات مشترک» بود که شباهت زیادی به برنامه های یونیدو در ایران دارد. با این حال، رویکرد فعلی هند به روزرسانی شده است: طرح SFURTI(برای صنایع سنتی) اکنون «خوشه های نرم» را با طراحی، بازاریابی دیجیتال و تجارت الکترونیک پیوند می زند. همچنین، برنامه های الحاقی مانند مشوق های مرتبط با تولید (PLI) تلاش می کنند خوشه های منتخب را به زنجیره تامین جهانی متصل کنند (Ministry of MSME, 2020). هند در حال حرکت تدریجی از خوشه های بقامحور به خوشه های رقابت محور است.
جدول ۱. مقایسه تطبیقی رویکردهای جاری توسعه خوشه ای در کشورهای پیشرو و ایران
۴. وضعیت برنامه های توسعه خوشه ای در ایران: توقف در موج دوم
برنامه توسعه خوشه ای ایران پس از پروژه فاز یک یونیدو (۱۳۸۲-۱۳۸۶) با عنوان «توسعه خوشه های کسب وکار» به ISIPO واگذار شد. بر اساس گزارش های موجود، این سازمان بیش از ۴۰۰ خوشه را در مراحل مختلف «شناسایی»، «اعتمادسازی» و «اجرای پروژه های بهبود» ثبت کرده است (ISIPO, 1399). با این حال، تحلیل محتوای برنامه ها و مصاحبه های کارشناسی نشان می دهد:
۱. متوقف ماندن بر گام های اولیه: اغلب فعالیت ها حول آموزش های عمومی، نمایشگاه های فروش و خرید مشترک مواد اولیه می چرخد و به ندرت به نوآوری فناورانه، ثبت اختراع، یا اتصال به بازارهای جهانی می رسد.
۲. فقدان پیوند با دانشگاه و نظام پژوهش: عاملان توسعه عمدتا دانش آموختگان علوم اجتماعی یا مهندسی بدون شبکه ارتباطی در زیست بوم نوآوری هستند و برنامه ها بودجه یا الزامی برای درگیر کردن دانشگاه ها ندارند.
۳. روش شناسی منسوخ: همچنان کتابچه راهنمای یونیدو مربوط به سال ۲۰۰۴ مبنای عمل است و مفاهیمی مانند تخصصی سازی هوشمند، تحول دیجیتال یا اقتصاد چرخشی غایب است.
۴. عدم ارزیابی مبتنی بر نتیجه: سنجش موفقیت برنامه محدود به شاخص های فرایندی (تعداد جلسات، تعداد پروژه های مشترک) است، نه شاخص های پیامدی مانند افزایش بهره وری کل عوامل، صادرات با فناوری بالا یا کاهش ردپای کربن.
۵. علت شناسی: ضعف حاکمیتی یا عدم باور به توسعه؟
واقعیت آن است که این دو فرضیه یکدیگر را تقویت می کنند. بررسی دقیق تر نشان می دهد که ضعف حاکمیتی عامل اولیه و محوری است:
- · شکست هماهنگی: در ایران، سیاست گذاری SMEها میان وزارت صمت، سازمان برنامه، معاونت علمی ریاست جمهوری و بانک مرکزی سرگردان است. برنامه توسعه خوشه ای هرگز به یک «راهبرد ملی فرابخشی» با پشتوانه قانونی ارتقا نیافت، لذا با تغییر دولت ها، اولویت آن به حاشیه رانده شد.
- · انجماد بوروکراتیک: انحصار اجرا در ISIPO بدون وجود سازوکار رقابتی (نظیر فراخوان آلمان برای خوشه های پیشرو) موجب شده است عاملان توسعه به جای تبدیل شدن به کاتالیزور نوآوری، به ناظران اداری تبدیل شوند.
- · بودجه قطره چکانی و غیرهدفمند: بودجه خوشه ها معمولا کفاف هزینه های اداری را می دهد، نه سرمایه گذاری های خطرپذیر برای تحول فناورانه.
عدم باور به توسعه بیشتر یک «معلول» است که خود از این ضعف حاکمیتی ناشی شده است. وقتی یک برنامه طی دو دهه خروجی ملموس (جهش صادرات فناورانه یا تحول ساختاری) نداشته باشد، این باور در میان تصمیم گیران رده بالا شکل می گیرد که «خوشه ها صرفا پروژه های اجتماعی-تسکینی برای اقشار ضعیف هستند، نه موتور توسعه اقتصادی». در نتیجه، منابع به سمت پروژه های بزرگ و فولاد و پتروشیمی سرازیر می شود که بازگشت سرمایه آن ها ملموس تر و نظارت بر آن ها راحت تر است. این چرخه، خودباوری خوشه ها را نیز از بین می برد. به بیان دیگر، ضعف حاکمیتی، «باور» نخبگان سیاسی به این مسیر توسعه را تخریب کرده است.
۶. نتیجه گیری و پیشنهادها
برنامه های توسعه خوشه ای در ایران از پارادایم جهانی عقب نمانده اند، بلکه اساسا بروزرسانی نشده اند. مقایسه با آمریکا، آلمان، چین و حتی هند نشان می دهد که ایران همچنان درگیر منطق «شبکه سازی ساده» است، درحالی که جهان به سوی «اکوسیستم های نوآور ماموریت گرا» حرکت کرده است. ریشه این مسئله، بیش از آنکه ناشی از یک ناباوری ایدئولوژیک از پیش موجود باشد، در ضعف ساختاری و حاکمیتی نهفته است که با گذشت زمان، «باور» به ثمربخشی این برنامه ها را در بدنه حکمرانی نابود کرده است.
برای گسست از این دور باطل پیشنهاد می شود:
۱. بازنویسی دکترین ملی خوشه ای: گذار از «توسعه خوشه» به «خوشه های تحول آفرین» با الحاق اجباری دانشگاه ها، استارت آپ ها و بخش خصوصی فناور.
۲. حکمرانی رقابتی: توزیع بودجه محدود دولتی از طریق «رقابت خوشه ای» با داوری شاخص های نوآوری و صادرات، نه پرداخت سرانه به عاملان توسعه.
۳. پایلوت های دیجیتال سبز: انتخاب ۵ خوشه پیشران (مانند سنگ، پسته، فرش،فرآورده های گیاهان دارویی) و اجرای کامل الگوی خوشه ۴.۰ با نفوذ هوش مصنوعی و تجارت الکترونیک مستقیم و بدون واسطه.
۴. بازیابی باور: شفاف سازی عمومی نتایج و مستندسازی داستان های موفقیت تحول یافته در مقیاس جهانی برای متقاعد ساختن سطوح عالی حاکمیتی که خوشه ها نه هزینه، بلکه سرمایه گذاری راهبردی با بازده بالا هستند.
---
منابع
· Porter, M. E. (1998). Clusters and the new economics of competition. Harvard Business Review, 76(6), 77-90.
· Ketels, C. (2017). Cluster-based economic strategy: New approaches and realities. OECD Regional Development Working Papers, 2017(02).
· European Union (2012). Guide to Research and Innovation Strategies for Smart Specialisation (RIS3). Publications Office of the EU.
· U.S. Small Business Administration (SBA) (2022). Regional Innovation Clusters: Program Overview. Washington, D.C.
· Bundesministerium für Bildung und Forschung, BMBF (2021). Zukunftscluster-Initiative: Clusters of the Future. Berlin.
· Huang, Y., Sharif, N., & Baark, E. (2020). Innovation policy and cluster evolution in China. Technological Forecasting and Social Change, 161, 120311.
· Ministry of Micro, Small and Medium Enterprises, Government of India (2020). Annual Report 2019-20. New Delhi.
- · سازمان صنایع کوچک و شهرک های صنعتی ایران (۱۳۹۹). گزارش عملکرد طرح توسعه خوشه ای. تهران: معاونت صنایع کوچک.
- شمس، رضا،مشاور و ناظر فنی توسعه خوشه های صنعتی ایران،1405
- · یونیدو (UNIDO) (2004). راهنمای روش شناسی توسعه خوشه های کسب وکار. دفتر منطقه ای تهران.
- · ناظمی، ف. و همکاران (۱۳۹۷). آسیب شناسی سیاست های توسعه خوشه ای در ایران: چالش های گذار به خوشه های نوآور. فصلنامه سیاست های اقتصادی و صنعتی, ۴(۲), ۱۱۰-۸۵.
نوشته:
دکتر رضا شمس
عامل توسعه اسبق 4 خوشه ایران
ناظر و مشاور فنی توسعه خوشه های صنعتی ایران