مسکن در ایران؛ برای مردم یا برای دولت ها؟

واکاوی تاریخی سیاست مسکن، توزیع منافع و شکاف میان «حق مسکن» و «سیاست مسکن»

چکیده
مسکن در ایران همواره یکی از مهم ترین موضوعات سیاست گذاری عمومی بوده است؛ اما یک پرسش بنیادی کمتر به صورت نظام مند مطرح شده است: سیاست های مسکن در ایران در نهایت چه کسی را منتفع کرده اند؛ خانوارها، دولت، بازار یا مجموعه ای از بازیگران اقتصادی و نهادی؟
این پرسش به معنای نفی اقدامات دولت ها در حوزه مسکن نیست. دولت در دوره های مختلف از طریق زمین، تسهیلات، ساخت مسکن، یارانه، زیرساخت و تنظیم گری تلاش کرده است دسترسی خانوارها به مسکن را افزایش دهد. با این حال، مسئله اصلی این است که چه کسی بیشترین سهم از منافع این مداخلات را دریافت کرده و چه گروه هایی از بازار مسکن خارج مانده اند؟
این مقاله با رویکردی تاریخی نهادی، سیاست مسکن ایران را از منظر توزیع منافع بررسی می کند و نشان می دهد که یکی از مشکلات اساسی، فاصله میان «هدف اعلام شده سیاست» و «نتیجه واقعی سیاست» است. در برخی موارد، منابع عمومی به افزایش عرضه یا حمایت از خانوارها کمک کرده اند؛ اما در موارد دیگر، افزایش ارزش زمین و دارایی، یارانه های غیرهدفمند و ضعف نظام اطلاعاتی موجب شده است بخشی از منافع سیاست مسکن به جای خانوارهای نیازمند، به مالکان دارایی، سرمایه گذاران و گروه های برخوردار منتقل شود.
بر این اساس، مقاله پیشنهاد می کند معیار موفقیت سیاست مسکن از «تعداد واحد ساخته شده» و «میزان تسهیلات پرداخت شده» به سمت میزان افزایش استطاعت مسکن، کاهش نابرابری، امنیت سکونت و سهم واقعی خانوار از منافع سیاست عمومی تغییر کند.
کلیدواژه ها
سیاست مسکن؛ عدالت مسکن؛ حق مسکن؛ دولت؛ بازار مسکن؛ یارانه مسکن؛ نابرابری؛ زمین؛ استطاعت مسکن؛ حکمرانی مسکن.

۱. مقدمه؛ سوال ناخوشایندی که باید پرسیده شود

هر دولتی که درباره مسکن سیاست گذاری می کند، معمولا با یک هدف عمومی وارد میدان می شود:
خانه دار شدن مردم.
اما بین «هدف سیاست» و «نتیجه سیاست» فاصله ای وجود دارد که باید اندازه گیری شود.
ممکن است دولت زمین واگذار کند، تسهیلات پرداخت کند، پروژه ساختمانی اجرا کند و زیرساخت ایجاد کند؛ اما هم زمان قیمت زمین و مسکن افزایش یابد و خانوارها همچنان نتوانند صاحب خانه شوند.
در چنین شرایطی نمی توان صرفا با استناد به حجم هزینه های دولت نتیجه گرفت که سیاست مسکن موفق بوده است.
پرسش مهم تر این است:
چه مقدار از منابع عمومی واقعا به افزایش قدرت دسترسی خانوار به مسکن تبدیل شده است؟
و پرسش حتی سخت تر:
آیا ممکن است بخشی از سیاست های مسکن، ناخواسته به افزایش ارزش دارایی مالکان و زمین داران کمک کرده باشد؟
این پرسش، نقطه آغاز تحلیل واقعی سیاست مسکن در ایران است.
۲. مسکن؛ کالا، دارایی یا حق؟
یکی از ریشه های مسئله در ایران، دوگانگی میان سه نگاه به مسکن است.
مسکن به عنوان حق
در این دیدگاه، مسکن مناسب بخشی از شرایط زندگی شایسته انسان است و دولت موظف است شرایط دسترسی گروه های مختلف جامعه به آن را فراهم کند.
مسکن به عنوان کالا
در این دیدگاه، مسکن محصولی است که در بازار تولید و مبادله می شود و قیمت آن عمدتا از عرضه و تقاضا تاثیر می گیرد.
مسکن به عنوان دارایی
در این حالت، مسکن علاوه بر محل سکونت، ابزار حفظ و افزایش ثروت خانوار است.
مشکل زمانی ایجاد می شود که سیاست گذار نتواند میان این سه کارکرد تعادل ایجاد کند.
وقتی مسکن بیش از آنکه «کالای مصرفی» باشد به «دارایی سرمایه ای» تبدیل شود، افزایش قیمت مسکن لزوما به معنای افزایش رفاه جامعه نیست.
برعکس، افزایش قیمت ممکن است برای مالک یک دارایی خبر خوبی باشد، اما برای مستاجر یا خانواری که قصد خرید اولین خانه خود را دارد، به معنای کاهش رفاه باشد.
۳. دولت ها چرا وارد بازار مسکن می شوند؟
دولت ها به دلایل مختلف در بازار مسکن مداخله می کنند:
- تامین مسکن گروه های کم درآمد؛
- کاهش فقر؛
- کنترل نابرابری؛
- تحریک اقتصاد و اشتغال؛
- توسعه شهری؛
- مدیریت زمین؛
- ایجاد زیرساخت؛
- کنترل پیامدهای اجتماعی بحران مسکن.
بنابراین، اصل مداخله دولت محل بحث نیست.
مسئله، کیفیت و توزیع آثار مداخله است.
اگر دولت منابع عمومی را برای تولید مسکن هزینه کند و عمده منفعت به خانوارهای فاقد مسکن برسد، سیاست از منظر عدالت موفق است.
اما اگر همان مداخله باعث افزایش ارزش زمین پیرامون پروژه شود و بخش عمده این افزایش ارزش به مالکان زمین برسد، باید پرسید چرا منابع عمومی چنین منفعت خصوصی بزرگی ایجاد کرده اند.
این همان جایی است که مفهوم ارزش افزوده ناشی از مداخله عمومی اهمیت پیدا می کند.
۴. زمین؛ جایی که منافع عمومی و خصوصی به هم می رسند
در اقتصاد مسکن، زمین یک نهاده معمولی نیست.
دولت با تغییر کاربری، ایجاد زیرساخت، احداث مترو، خیابان، مدرسه، خدمات عمومی یا تغییر ضوابط تراکم می تواند ارزش زمین را افزایش دهد.
بنابراین، بخشی از افزایش ارزش زمین ممکن است نه نتیجه سرمایه گذاری مالک، بلکه حاصل تصمیم و سرمایه گذاری عمومی باشد.
اگر این افزایش ارزش بدون سازوکار بازگشت به جامعه در اختیار مالک قرار گیرد، منابع عمومی به تولید ثروت خصوصی کمک کرده اند.
این مسئله یکی از مهم ترین حلقه های گمشده سیاست مسکن ایران است:
چه کسی از افزایش ارزش زمین ناشی از تصمیمات عمومی سود می برد؟
و سوال بعدی:
آیا بخشی از این ارزش باید برای تامین مسکن گروه های کم درآمد به جامعه بازگردد؟
پاسخ به این دو سوال می تواند اساس اصلاح نظام مالی و زمین شهری ایران باشد.
۵. مشکل فقط «کمبود مسکن» نیست
تقلیل بحران مسکن ایران به کمبود تعداد واحد، تحلیل ناقصی است.
ممکن است در یک شهر واحدهای مسکونی وجود داشته باشند، اما خانوارهای هدف توان خرید یا اجاره آنها را نداشته باشند.
در نتیجه، باید میان سه مفهوم تفاوت گذاشت:
موجودی مسکن
تعداد واحدهای موجود.
مسکن قابل استطاعت
واحدی که خانوار توان تامین هزینه آن را دارد.
مسکن مناسب
واحدی که علاوه بر قیمت قابل پرداخت، از نظر مکان، کیفیت، دسترسی به خدمات و امنیت سکونت نیز مناسب باشد.
بنابراین، افزایش تعداد واحدها به تنهایی موفقیت سیاست مسکن را اثبات نمی کند.
۶. چه کسانی معمولا از سیاست مسکن سود می برند؟
برای تحلیل واقعی سیاست مسکن باید زنجیره توزیع منافع را بررسی کرد.
در یک پروژه مسکن عمومی ممکن است چند گروه هم زمان منتفع شوند:
خانوار دریافت کننده مسکن
از دسترسی به مسکن یا تسهیلات برخوردار می شود.
مالک زمین
ممکن است از افزایش ارزش زمین بهره مند شود.
سازنده
از قرارداد ساخت و فروش سود می برد.
بانک
از اعطای تسهیلات درآمد کسب می کند.
شهرداری و دولت
از عوارض، مالیات، توسعه اقتصادی و رونق فعالیت ها منتفع می شوند.
بنابراین، پروژه مسکن یک زنجیره توزیع منافع است.
سوال سیاست گذار نباید فقط این باشد که «چند واحد ساختیم؟»
بلکه باید بپرسد:
از هر یک میلیارد تومان منابع عمومی، چه میزان منفعت به خانوار هدف رسیده و چه میزان به سایر بازیگران منتقل شده است؟
۷. شواهد تاریخی؛ هشدار مهم برای ایران
این بحث کاملا نظری نیست.
یک مطالعه سیاستی بانک جهانی درباره بخش مسکن ایران، که تجربه سیاست های گذشته را بررسی کرده، نشان داده بود که بخشی از یارانه های مسکن ماهیتی پس رونده داشته اند؛ یعنی گروه های برخوردارتر می توانستند سهم بیشتری از منافع آنها را دریافت کنند. این مطالعه همچنین اشاره می کند که یارانه های مرتبط با زمین، نرخ بهره و قیمت مسکن الزاما به شکل موثر به خانوارهای کم درآمد نمی رسیدند.
اهمیت این یافته در این است که نشان می دهد نیت سیاست گذار به تنهایی عدالت سیاست را تضمین نمی کند.
ممکن است یک سیاست با هدف حمایت از فقرا طراحی شود، اما طراحی نادرست، اطلاعات ناقص یا ساختار بازار باعث شود بخش قابل توجهی از منافع به گروه های دیگری برسد.
بنابراین، عدالت در سیاست مسکن باید اندازه گیری شود، نه اینکه صرفا اعلام شود.
۸. معیار جدید؛ «سهم مردم از سیاست مسکن»
برای عبور از این مشکل، می توان یک معیار جدید پیشنهاد کرد:
شاخص سهم خانوار از منفعت سیاست مسکن
این شاخص باید نشان دهد از مجموع منابعی که دولت و بخش عمومی برای یک برنامه مسکن مصرف کرده اند، چه میزان به بهبود واقعی وضعیت خانوار هدف تبدیل شده است.
این منفعت می تواند شامل موارد زیر باشد:
- کاهش هزینه خرید؛
- کاهش هزینه اجاره؛
- افزایش امنیت سکونت؛
- افزایش کیفیت مسکن؛
- کاهش هزینه رفت وآمد؛
- دسترسی بهتر به خدمات؛
- افزایش ثبات اقتصادی خانوار.
در مقابل، باید منافع سایر گروه ها نیز محاسبه شود.
این رویکرد سیاست گذار را مجبور می کند از سوال ساده «چقدر ساختیم؟» عبور کند و به سوال دقیق تر برسد:
«برای چه کسی ساختیم و چه مقدار از منفعت واقعا به او رسید؟»
۹. آیا مسکن در ایران به نفع دولت ها بوده است؟
پاسخ دقیق این است:
نه به صورت مطلق؛ اما در بسیاری از دوره ها، ساختار سیاست مسکن بیش از آنکه بر توزیع عادلانه منافع تمرکز کند، بر تولید، تحریک اقتصاد، تامین مالی و مدیریت کوتاه مدت بحران متمرکز بوده است.
این تفاوت بسیار مهم است.
دولت ممکن است از اجرای یک پروژه مسکن به اهدافی مانند ایجاد اشتغال، تحریک ساخت وساز، استفاده از زمین دولتی، توسعه شهر و افزایش تولید برسد.
اما این اهداف الزاما با هدف خانوار فاقد مسکن یکسان نیستند.
به همین دلیل، سیاست مسکن باید از حالت «پروژه محور» به سمت «خانوارمحور» حرکت کند.
۱۰. معیار نهایی موفقیت
در نهایت، سیاست مسکن زمانی موفق است که بتواند چهار نتیجه را هم زمان ایجاد کند:
۱. استطاعت: خانوار بتواند هزینه مسکن را تحمل کند.
۲. دسترسی: مسکن در مکان مناسب قرار داشته باشد.
۳. امنیت: خانوار از امنیت مالکیت یا سکونت برخوردار باشد.
۴. عدالت: منابع عمومی بیشتر به کسانی برسد که نیاز بیشتری دارند.
اگر پروژه ای هزاران واحد بسازد اما خانوار هدف نتواند هزینه آن را پرداخت کند، پروژه از منظر عدالت مسکن موفق نیست.
اگر زمین ارزان دولتی واگذار شود اما بخش عمده ارزش ایجادشده بعدا در بازار به مالکان منتقل شود، سیاست نیازمند بازنگری است.
و اگر وام پرداخت شود اما درآمد خانوار با هزینه مسکن فاصله زیادی داشته باشد، صرف افزایش اعتبار بانکی نمی تواند مسئله را حل کند.
نتیجه گیری

مسئله مسکن در ایران را نمی توان فقط با این سوال بررسی کرد که «دولت چقدر برای مسکن هزینه کرده است؟»
سوال اصلی این است:
«چه کسی از این هزینه ها و مداخلات عمومی بیشتر منتفع شده است؟»
پاسخ به این سوال نیازمند تغییر اساسی در شیوه ارزیابی سیاست های مسکن است.
از این پس، تعداد واحدهای ساخته شده، حجم تسهیلات پرداخت شده و میزان زمین واگذارشده نباید تنها شاخص های موفقیت باشند.

سیاست گذار باید بتواند نشان دهد:
چه تعداد خانوار کم درآمد خانه دار شدند؟
هزینه مسکن نسبت به درآمد آنها چقدر کاهش یافت؟
چه مقدار از ارزش ایجادشده توسط سرمایه گذاری عمومی به خانوارهای هدف رسید؟
چه مقدار از یارانه ها به مالکان زمین و دارایی منتقل شد؟
و در نهایت:
آیا سیاست مسکن، نابرابری را کاهش داد یا فقط ارزش دارایی موجود را افزایش داد؟
این تغییر نگاه می تواند نقطه آغاز نسل جدید سیاست مسکن در ایران باشد.
مسکن نباید سیاستی باشد که صرفا برای «مردم» طراحی می شود؛ اما در نهایت منافع آن در جای دیگری توزیع می شود.
سیاست مسکن زمانی عادلانه است که مردم نه فقط دریافت کننده پروژه، بلکه دریافت کننده اصلی منفعت سیاست عمومی باشند.
از این منظر، آینده سیاست مسکن ایران نه در «ساخت بیشتر» بلکه در ساخت عادلانه تر، تامین مالی هدفمندتر، حکمرانی یکپارچه تر و بازگشت بخشی از ارزش ایجادشده توسط مداخله عمومی به جامعه قرار دارد.