گزارش تحلیلی: گلوگاه های فساد و تعارض منابع در کمیسیون ماده ۹۹ روستایی

۱. مقدمه:

نهادی با هدف بازدارندگی، در عمل مشوق تخلف

کمیسیون ماده ۹۹ روستایی، بر اساس تبصره ۲ ماده واحده «الحاق یک بند و سه تبصره به ماده ۹۹ قانون شهرداری»، با هدف اصلی رسیدگی به تخلفات ساختمانی در خارج از حریم شهرها و در محدوده روستاها شکل گرفته است. این نهاد، به طور مشخص به تخلفاتی مانند ساخت وساز بدون مجوز یا تغییر کاربری اراضی در روستاها رسیدگی می کند و اختیار صدور رای بر «قلع بنا» یا وضع «جریمه» را دارد.با این حال، آنچه در عمل رخ داده، انحرافی بنیادین از هدف اولیه است. شواهد متقن نشان می دهد که این کمیسیون، نه تنها بازدارنده نیست، بلکه به یکی از مهم ترین گلوگاه های فساد و زمینه ساز تعارض منافع در نظام مدیریت ساخت وساز کشور تبدیل شده است.

۲. گلوگاه اول: تعارض منافع نهادی؛ «صندوق پول» به جای «نهاد نظارتی»

بارزترین آسیب، وجود تعارض منافع ذاتی در ساختار کمیسیون است. این تعارض در سطح کلان و بین وظیفه نظارتی و نیاز مالی نهادهای مرتبط (شهرداری ها و دهیاری ها) رخ می دهد.

• نظریه تعارض درآمد و وظیفه: شهرداری ها و دهیاری ها از یک سو، وظیفه نظارت بر ساخت وساز و جلوگیری از تخلف را بر عهده دارند. از سوی دیگر، به دلیل مشکلات مالی مزمن، به شدت به درآمد حاصل از جریمه های کمیسیون هایی مانند ماده ۹۹ و ماده ۱۰۰ وابسته شده اند این وضعیت، دقیقا مصداق «تعارض درآمد و وظیفه» است؛ جایی که نهاد ناظر عملا به تداوم تخلفات برای تامین بودجه خود نیاز پیدا می کند. در نتیجه، کمیسیون ها از یک نهاد بازدارنده به «منبع درآمدی ناسالم» و بخشی از «مسیر عرفی پرداخت هزینه برای ساخت وسازهای غیرمجاز» تبدیل شده اند .
• کمبود بازدارندگی جریمه ها: این تعارض منافع زمانی تشدید می شود که میزان جریمه های تعیین شده به هیچ وجه بازدارنده نیست. بر اساس قانون، جریمه صرفا بر اساس قیمت «اعیان» (بنا) محاسبه می شود و به ارزش زمین، که بخش اعظم سود ساخت وساز را تشکیل می دهد، توجهی ندارد .
  • مثال عینی: در مناطق شمالی کشور، هزینه خرید یک قطعه زمین جنگلی برای ویلاسازی می تواند تا ۱۰ میلیارد تومان باشد. جریمه اعیانی که در ازای تخلف دریافت می شود، ممکن است تنها یک میلیارد تومان باشد. این اختلاف فاحش، تخلف را نه یک ریسک، بلکه یک فرصت سودآور اقتصادی جلوه می دهد و عملا قانون را به مشوقی برای «شمال خواری» و تغییر کاربری اراضی سبز تبدیل کرده است .

۳. گلوگاه دوم: نفوذ ذی نفعان؛ «امضاهای طلایی» برای قانون شکنان

گلوگاه دوم، به نفوذ گروه های ذی نفع در فرآیند تصمیم گیری برمی گردد که منجر به شکل گیری شبکه های فساد می شود.

• نفوذ در شوراها: وجود «عیب بزرگ قانونی» در ماده ۱۴ مکرر قانون شوراها، که عضویت در شورا را «شغل» محسوب نکرده، به فعالان بازار ملک (مشاوران املاک، واسطه ها و غیره) اجازه داده تا به عنوان عضو شوراهای اسلامی شهر و روستا انتخاب شوند . این افراد با حضور در شورا (که نهاد بالادستی شهرداری و دهیاری است)، بر فرآیند صدور مجوزها و تصمیم گیری در کمیسیون هایی مانند ماده ۹۹ تاثیر مستقیم می گذارند.
• تصمیم گیری در اتاق های بسته: این نفوذ، زمینه ساز صدور «امضاهای طلایی» است؛ امضاهایی که با هدف منفعت طلبی شخصی یا گروهی و با دور زدن ضوابط شهرسازی و حفاظت از منابع طبیعی صادر می شوند. به عبارتی، رانندگان «ماشین شمال خواری» همان افرادی هستند که به دلیل تعارض منافع آشکار، نباید بر کرسی تصمیم گیری برای حفظ منافع عمومی تکیه می زدند.

۴. گلوگاه سوم: ابهام قانونی و فقدان شفافیت به مثابه بستر فساد

علاوه بر مشکلات ساختاری، ابهامات و خلاهای قانونی، بستر را برای تفسیرهای سلیقه ای و فساد فراهم می کنند.

• تسامح قانونی: روح کلی قانون و تبصره های آن، مبتنی بر تسامح و امکان جایگزینی جریمه به جای تخریب است. این رویکرد «تساهل آمیز»، به مرور زمان «قبح قانون شکنی را شکسته» و استثنا را به قاعده تبدیل کرده است .کمیسیون ها «می توانند» رای به تخریب دهند، اما در عمل به وضع جریمه تمایل دارند .
• فقدان نظارت و شفافیت: نبود سامانه یکپارچه و شفاف برای ثبت و پیگیری آرای صادره، زمینه را برای اعمال نفوذ و ایجاد تبعیض فراهم کرده است. همچنین، فقدان ضمانت اجرایی کافی برای آرای تخریب (بیش از ۲۵۰ هزار رای تخریب در کشور اجرا نشده اند و عدم تعیین مهلت مشخص برای پرداخت جریمه ها، از دیگر عواملی است که به بی اعتباری قانون و افزایش فساد دامن می زند .

۵. نتیجه گیری و جمع بندی: یک سیستم بیمار

کمیسیون ماده ۹۹ روستایی، به عنوان یک نهاد شبه قضایی، در طراحی اولیه برای پیشگیری از تخلفات ساختمانی در روستاها ایجاد شده است. اما در عمل، به یکی از مهم ترین گلوگاه های فساد در نظام مدیریت اراضی کشور تبدیل شده است که ناشی از سه عامل اصلی است:

1. تعارض منافع مالی نهادهای نظارتی که آنها را به دریافت جریمه و تداوم تخلفات ترغیب می کند.
2. نفوذ و تعارض منافع شخصی ذی نفعان در نهادهای تصمیم گیرنده که منجر به توزیع رانت و «شمال خواری» می شود.
3. ابهام و انعطاف پذیری بیش از حد قانون که به جای بازدارندگی، به ابزاری برای قانون گریزی مبدل شده است.

اصلاح این سیستم، نیازمند رویکردی چندجانبه شامل اصلاح قوانین (مانند تعریف عضویت در شورا به عنوان شغل و ممنوعیت ورود اصناف مرتبط با ملک)، بازنگری اساسی در شیوه محاسبه جریمه ها، افزایش شفافیت از طریق سامانه های یکپارچه و مهم تر از همه، جدا کردن منابع درآمدی شهرداری ها از محل جریمه تخلفات ساختمانی است.بر اساس قانون، اعضای کمیسیون ماده ۹۹ روستایی از سه نهاد کلیدی تشکیل می شوند که هر کدام نماینده ای را به این جلسات می فرستند. این ترکیب نشان دهنده ماهیت میان نهادی و شبه قضایی این کمیسیون است.

اعضای اصلی کمیسیون ماده ۹۹

این کمیسیون در سطح استانداری ها تشکیل می شود و متشکل از نمایندگان سه قوه و نهاد اصلی است:

1. نماینده وزارت کشور: به عنوان نهاد متولی امور اجرایی و نظارت بر عملکرد دهیاری ها و بخشداری ها، نقش کلیدی در این کمیسیون دارد.
2. نماینده وزارت راه و شهرسازی: این نماینده به عنوان متخصص حوزه شهرسازی و معماری، در خصوص انطباق ساخت وساز با ضوابط و طرح های جامع اظهار نظر می کند.
3. نماینده قوه قضائیه: حضور نماینده دادگستری به این کمیسیون جنبه شبه قضایی می دهد و بر رعایت تشریفات قانونی در روند رسیدگی نظارت دارد.

علاوه بر این، در فرآیند رسیدگی، نهادهای محلی مانند دهیاری به عنوان ناظر و گزارش دهنده اولیه تخلفات روستایی و بخشداری به عنوان مجری دستورات و ارسال کننده پروندهنیز نقش کلیدی و هماهنگ کننده دارند.

رای و اعتراض

• آرای صادره از سوی این کمیسیون، که می تواند به صورت جریمه نقدی یا حکم تخریب قلع و قمع بنا باشد، به طور معمول قطعی است و امکان اعتراض در خود کمیسیون وجود ندارد.
• تنها راه اعتراض به رای این کمیسیون، طرح شکایت در دیوان عدالت اداری به عنوان مرجع عالی رسیدگی به شکایات از دستگاه های دولتی است.

گزارش تحلیلی بر اساس همین ترکیب اعضا و ساختار تصمیم گیری آنها نگارش شده است:

۱. نماینده وزارت کشور و تعارض منافع نهادی (همان گلوگاه اول گزارش)

• چه ارتباطی دارد؟ این نماینده، ناظر بر عملکرد دهیاریها و بخشداریهاست. اما دهیاریها از محل جریمه های همین کمیسیون، سهم بودجه دریافت میکنند. بنابراین، نماینده وزارت کشور در یک تعارض ساختاری گرفتار است: از یک سو باید از حقوق عمومی و جلوگیری از تخلف دفاع کند، از سوی دیگر ناظر بر نهادی است که به درآمد حاصل از تخلفات وابسته شده است. این دقیقا همان «تعارض درآمد و وظیفه» است که در گزارش به عنوان گلوگاه اول تشریح کردم.

۲. نماینده وزارت راه و شهرسازی و ابهامات قانونی (گلوگاه سوم گزارش)

• چه ارتباطی دارد؟ این نماینده، متخصص ضوابط شهرسازی است و باید نظر فنی بدهد. اما وقتی قانون به صراحت نگفته که جریمه بر اساس قیمت زمین محاسبه شود یا اعیان، این نماینده در موقعیتی قرار میگیرد که میتواند با تفسیرهای سلیقهای، رای به نفع متخلف صادر کند. همچنین فقدان سامانه شفاف برای ثبت آراء، باعث میشود نظارت بر عملکرد این عضو ممکن نباشد. این همان ابهام قانونی و فقدان شفافیتی است که در گلوگاه سوم گزارش به آن اشاره کردم.

۳. نماینده قوه قضائیه و ضعف در اجرای آراء (همان گلوگاه سوم)

• چه ارتباطی دارد؟ حضور نماینده دادگستری باید ضامن اجرای قانون باشد، اما وقتی بیش از ۲۵۰ هزار رای تخریب در کشور اجرا نمیشود و این کمیسیون عملا قدرت اجرایی برای وادار کردن متخلف به تخریب ندارد، نقش این نماینده به یک تشریفات اداری تقلیل پیدا میکند. این خلا اجرایی، بستر را برای چانهزنی و فساد فراهم میکند.

۴. دهیاری و بخشداری (نقش کلیدی در گلوگاه اول و دوم)

• چه ارتباطی دارد؟ دهیاری به عنوان گزارشدهنده اولیه تخلف، و بخشداری به عنوان ارسالکننده پرونده، عملا دروازهبانان ورود پرونده به کمیسیون هستند. اگر دهیاری با متخلف تبانی کند و تخلف را گزارش ندهد، یا اگر بخشدار با نفوذ مالکان بزرگ (همان ذی نفعان شوراها که در گلوگاه دوم گزارش به آنها اشاره شد) پرونده را مختومه کند، اساسا پروندهای به کمیسیون نمیرسد تا رای صادر شود.