ارزیابی تاثیرات قانون در ایران؛ ۱. ملزومات اجرای ارزیابی تاثیرات اقتصادی پیشینی

. تصویب قوانین بی کیفیت و به ویژه قوانینی که اجرا نمی شوند یا دست کم به طور ناقص اجرا می شوند، از مهم ترین معضلات نظام قانونگذاری جمهوری اسلامی ایران شمرده می شود. یکی از تدابیر معمول برای ارتقای کیفیت قانون که در بسیاری از کشورها عملیاتی شده است، انجام فرایند «ارزیابی تاثیرات قانون» (RIA) پیش و پس از تصویب هر قانون است. ارزیابی تاثیرات پیشینی (یا ارزیابی معطوف به گذشته)، پیش از تصویب مقرره (قانون، آیین نامه، بخشنامه یا مانند اینها) صورت می گیرد و هدف از آن، به دست آوردن تصویری روشن از آثار احتمالی یا بالقوه یک مصوبه است؛ در مقابل آن، ارزیابی تاثیرات پسینی (یا ارزیابی معطوف به آینده) است که کیفیت اجرای مقرره را ارزیابی می کند. موضوع این پژوهش، ارزیابی نوع پیشینی تاثیرات قانون، با تاکید بر تاثیرات اقتصادی است. ۲. ارزیابی تاثیرات اقتصادی قانون را می توان شایع ترین و رایج ترین نوع ارزیابی تاثیرات دانست. به همین دلیل است که پژوهش حاضر، عملیاتی شدن این نوع ارزیابی را به عنوان نقطه شروع فرایند کلان ارزیابی تاثیرات قانون و مقررات در ایران، پیشنهاد می کند. ویژگی های مهم ارزیابی تاثیرات اقتصادی نسبت به انواع دیگر ارزیابی تاثیرات (سیاسی، اجتماعی، زیست محیطی و ...)، نخست، ملموس بودن آثار اقتصادی قوانین و مقررات برای شهروندان و دوم، قابلیت کمی سازی نتایج ارزیابی است. ۳. مروری بر تجارب دیگر کشورها در اجرای فرایند ارزیابی تاثیرات قانون نشان می دهد که این امر، توسط دستگاه های اجرایی مسئول در قوه مجریه که مسئولیت تدوین پیش نویس لایحه را نیز برعهده دارند صورت می گیرد. در اختیار داشتن اطلاعات به روز و معتبر درخصوص موضوع هر قانون و مقرره، ازجمله مهم ترین نیاز های ارزیابی تاثیرات قانون به طور خاص و نظام تدوین قوانین و مقررات به طور کلی است. همچنین انجام فرایند ارزیابی تاثیرات، نیازمند برخورداری از نهادهای متعدد و طی تشریفات بوروکراتیک است. در مجموع می توان گفت در اغلب کشورها، واحد متمرکزی برای هدایت و انجام ارزیابی تاثیرات وجود ندارد و هر وزارتخانه ای براساس امکانات و قابلیت های خود، ارزیابی را انجام می دهد. ۴. براساس قوانین جاری و رویه فعلی، وضعیت ارزیابی تاثیرات قانون در نظام جمهوری اسلامی ایران به ترتیب زیر است: نخست؛ ضرورت قانونی برای انجام ارزیابی تاثیرات پیشینی قانون وجود ندارد؛ در قانون آیین نامه داخلی مجلس، صرفا به درج «لزوم یا عدم لزوم قانونگذاری در موضوع یاد شده» در «مقدمه» لایحه یا طرح اکتفا شده است. البته توضیح مذکور نیز بسیار مهم است و در مقدمه برخی از طرح ها و لوایح، به صورتی بسیار مختصر و اجمالی، درج می شود. دوم؛ طبعا سازوکار نظارتی بر اجرای فرایند ارزیابی تاثیرات، ولو به نحو ناقص و اجمالی نیز وجود ندارد. نظارت معاونت قوانین مجلس در التزام به قیود حداقلی و ناقص مندرج در قانون آیین نامه داخلی مجلس در تنظیم لوایح و طرح ها، از ضمانت اجرای کافی برخوردار نیست. گرچه هیئت رئیسه می تواند نقش تعیین کننده داشته باشد. ۵. سازوکار ارزیابی تاثیرات قانون در یک نظام قانونگذاری طرح محور (مانند آنچه در مجالس نهم و دهم رخ داد و با شدت بیشتر، در مجلس یازدهم)، به نتایج مورد انتظار منتهی نخواهد شد؛ چرا که بر مبنای همان دلایل لزوم پایبندی به لایحه محوری در ابتکار قانونگذاری، ارزیابی تاثیرات پیشینی یک پیش نویس قانونی، علی الاصول باید از طریق دستگاه های اجرایی صورت گیرد. به عبارت دیگر، اگر قوه مقننه از ابزارها و امکانات لازم برای ارزیابی تاثیرات پیش نویس قانونی برخوردار بود، ضرورتی برای توصیه به منع آن از ابتکار قانونگذاری وجود نداشت. بدین ترتیب، اگر عزمی بر آغاز فرایند ارزیابی تاثیرات قانون در ایران وجود داشته باشد، باید معضلات و آسیب هایی از قبیل تعلل و کم کاری دولت در ارائه به موقع لوایح قانون مورد نیاز و تعدد طرح های ارائه شده به مجلس توسط نمایندگان، ترمیم شود. به طور خلاصه باید در هرگونه پیشنهادی برای عملیاتی کردن فرایند ارزیابی تاثیرات قانون (در اینجا در مرحله پیشینی)، ابتدا اصل ابتکار قانون از طریق لایحه را احیا کرد و سپس بر سازوکار ارزیابی تاثیرات پیشینی لایحه در وزارتخانه ها و دستگاه اجرایی مربوط، تمرکز کرد. ۶. اثربخشی و توفیق هر راهکاری برای اجرایی کردن فرایند ارزیابی تاثیرات قانون، مستلزم بررسی دقیق در ارکان حکومت و همچنین نهادهای نمایندگی کننده بخش خصوصی است؛ چراکه عملیاتی کردن این فرایند مهم، مستلزم عزم، همکاری، تعامل و ارکان عمومی و خصوصی است. سناریوهایی که برمبنای پیشنهادهای پژوهشگران و گزارش های نهادهای مربوط قابل ارائه است، هریک واجد الزامات قانونی، مقرراتی، مالی و تشکیلاتی متفاوت هستند. در دی ماه ۱۳۹۶، طرح یا دستورالعملی با عنوان «پایش و ارزیابی فرایند و آثار اجرای قوانین در دستگاه های اجرایی»، توسط دبیر کمیسیون علمی، تحقیقاتی و فناوری هیئت دولت به معاون امور دولت دفتر هیئت دولت ارسال شده که به کمیسیون های دولت نیز ابلاغ شده است. سند مذکور، با ملاحظاتی دقیق و واقع بینانه درخصوص موانع و دشواری آغاز اجرای فرایند ارزیابی تاثیرات هر قانون و مقرره تدوین شده است. به این ترتیب که: نخست؛ در آغاز فرایند اجرای ارزیابی تاثیرات، صرفا اجرای ارزیابی تاثیرات به نحو پسینی هدف گذاری شده است. دوم؛ فرایند ارزیابی اجرا، به قوانین آزمایشی محدود شده است. این هدف گذاری محدود، از این حیث که هرگونه ارزیابی تاثیرات پسینی قوانین آزمایشی، می تواند به نوعی ارزیابی پیشینی نیز محسوب شود، بسیار راه گشاست؛ چرا که ارزیابی اجرای قانون آزمایشی، می تواند در فرایند تمدید مهلت اجرا یا تصویب قانون آزمایشی در قالب قانون دائمی، قابل استفاده و بهره برداری باشد. سوم؛ طبق طرح پیشنهادی، کمیسیون ها و معاونت امور دولت، «ضمن پایش و ارزیابی قوانین آزمایشی مربوط به خود، داوطلبانه دو قانون مهم یا مصوبه اثرگذار را که در یک سال گذشته به تصویب مرجع صلاحیت دار رسیده و ابلاغ شده است، ارزیابی خواهند کرد». پیشنهاد می شود الگوی توضیح داده شده، برای اجرایی کردن فرایند ارزیابی تاثیرات لایحه در دولت و در آغاز با ارزیابی تاثیرات اقتصادی، عملیاتی شود. بدین ترتیب، با تاکید مجدد بر این مهم که انتخاب هر سناریو برای اجرایی کردن فرایند ارزیابی تاثیرات قانون، منوط به بررسی های دقیق تر نهادهای مربوط در ارکان حکومتی و خصوصی است، سناریوی طراحی سازوکاری برای ارزیابی تاثیرات پیشینی لوایح در هر وزارتخانه و انجام مرحله ای فرایند مذکور با اولویت ارزیابی تاثیرات اقتصادی، سناریوی موجه تر و اثربخش تری به نظر می رسد؛ چرا که اولا، مستلزم بار مالی از بابت ایجاد تشکیلات جدید نیست؛ ثانیا، مبتنی بر اصل قانونگذاری از طریق لایحه است؛ و ثالثا، متضمن انجام فرایند ارزیابی توسط نهادی برخوردار از لوازم مورد نیاز برای ارزیابی تاثیرات، یعنی وزارتخانه هاست.