صلح یا استراحت بین دو نیمه: تاملی بر یادداشت تفاهم اسلام آباد

صلح یا استراحت بین دو نیمه؟

تاملی بر یادداشت تفاهم اسلام آباد

امیرمهدی رضائی

دانشجوی دکتری حقوق بین الملل عمومی دانشگاه تهران

یادداشت تفاهم اسلام آباد نه یک معاهده صلح است، نه صرفا یک آتش بس و نه تکرار برجام؛ این سند را باید تلاشی برای بازطراحی همزمان نظم امنیتی، اقتصادی و ژئوپلیتیکی میان ایران و آمریکا و متحدانشان پس از انقلاب اسلامی دانست. گرچه موفقیت یا شکست آن، نه در بندهای مربوط به آتش بس یا رفع تحریم ها، بلکه در سه حوزه تعیین خواهد شد: سرنوشت غنی سازی، رژیم حقوقی آینده تنگه هرمز و ضمانت اجرای تعهدات آمریکا. مادامی که این سه مسئله حل نشوند، یادداشت تفاهم اسلام آباد بیش از آنکه یک صلح پایدار باشد، تعلیقی موقت بر مخاصمه مسلحانه خواهد بود.

فراتر از یک آتش بس؛ یادداشت تفاهم اسلام آباد در آیینه حقوق بین الملل و منطق قدرت

در تاریخ روابط بین الملل، برخی اسناد صرفا پایان دهنده یک جنگ هستند و برخی دیگر آغازگر نظمی جدید؛ تفاوت میان این دو دسته، نه در حجم تعهدات مندرج در آنها، بلکه در میزان تاثیرشان بر توزیع قدرت، بازتعریف امنیت و تغییر قواعد بازی میان طرفین منازعه نهفته است. یادداشت تفاهم اسلام آباد میان جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا را باید در زمره دسته دوم قرار داد؛ سندی که صرف نظر از سرنوشت نهایی آن، نه تنها به دنبال خاتمه یک مخاصمه مسلحانه است، بلکه درصدد بازتعریف مناسبات امنیتی، اقتصادی و ژئوپلیتیکی میان دو بازیگری است که طی نزدیک به نیم قرن، رابطه آنها یکی از مهم ترین منابع بی ثباتی در نظام بین الملل و خاورمیانه بوده است.

از زمان پیروزی انقلاب اسلامی، روابط ایران و آمریکا هیچ گاه وارد مرحله صلح حقوقی نشده است. حتی در مقاطعی که تنش ها کاهش یافته یا مذاکراتی میان دو طرف شکل گرفته، وضعیت بنیادین خصومت همچنان پابرجا مانده است. توافقات پیشین از جمله بیانیه های الجزایر ۱۹۸۱، توافق هسته ای سال ۲۰۱۵ و مجموعه تفاهمات غیررسمی سال های بعد، عمدتا به مدیریت بحران پرداخته اند تا حل آن. لذا اهمیت یادداشت تفاهم اسلام آباد در آن است که برای نخستین بار پس از انقلاب، دو طرف نه درباره یک موضوع محدود، بلکه درباره کلیت رابطه امنیتی، اقتصادی و سیاسی خود وارد مذاکره شده اند.

با این حال، پرسش بنیادین برای هر تحلیلگر حقوق بین الملل و بویژه برای هر ایرانی آن است که آیا این سند واقعا به معنای پایان یک منازعه تاریخی است یا صرفا شکل جدیدی از مدیریت آن محسوب می شود؟ آیا ایران در این توافق به سمت تثبیت امنیت و حاکمیت خود حرکت کرده یا بخشی از مهم ترین اهرم های قدرت راهبردی خود را در برابر تعهداتی که هنوز تحقق نیافته اند قرار داده است؟

پاسخ به این پرسش مستلزم آن است که ابتدا ماهیت حقوقی سند روشن گردد. در ادبیات حقوق معاهدات، عنوان سند اهمیت ثانویه دارد. آنچه اهمیت اساسی دارد، قصد طرفین برای ایجاد تعهد حقوقی است. ماده ۲کنوانسیون وین درباره حقوق معاهدات، معاهده را توافقی بین المللی تعریف می کند که میان دولت ها به صورت کتبی منعقد شده و مشمول حقوق بین الملل است. همچنین ماده ۲۶ همین کنوانسیون، اصل بنیادین «لزوم وفای به عهد[1]» را مقرر می کند که بر اساس آن، هر معاهده لازم الاجرا برای طرف های آن الزام آور بوده و باید با حسن نیت اجرا شود. این اصل نه تنها یکی از قواعد بنیادین حقوق معاهدات، بلکه یکی از قدیمی ترین قواعد شناخته شده حقوق بین الملل است. در رویه قضایی بین المللی نیز دیوان بین المللی دادگستری بارها تاکید کرده است که معیار اصلی تشخیص تعهد بین المللی، قصد دولت هاست و نه عنوان سند. در قضیه مشهور موارد آزمایش های هسته ای[2]، دیوان تصریح کرد که حتی اعلامیه های یکجانبه دولت ها نیز در صورت وجود قصد الزام آور، می تواند آثار حقوقی ایجاد کند. لذا صرف استفاده از عنوان «یادداشت تفاهم» نمی تواند به خودی خود موجب غیرالزام آور تلقی شدن سند شود.

در متن اسلام آباد، کاربرد مکرر واژگانی نظیر «undertake»، «commit»، «agree» و «will» گویای آن است که طرفین صرفا در حال بیان اهداف سیاسی نیستند، بلکه درصدد ایجاد مجموعه ای از تعهدات حقوقی هستند. پس از منظر حقوق بین الملل می توان این سند را نوعی توافق چارچوبی یا توافق مقدماتی الزام آور دانست که اجرای بخشی از تعهدات آن فوری و بخشی دیگر موکول به توافق نهایی شده است.

اما اهمیت واقعی سند در ماهیت تعهدات آن نهفته است. برای نخستین بار پس از انقلاب اسلامی، آمریکا متعهد می شود نه تنها عملیات نظامی جاری را متوقف کند، بلکه از آغاز هرگونه جنگ یا عملیات نظامی جدید علیه ایران خودداری نماید. این تعهد از حیث حقوقی صرفا یک آتش بس نیست. در حقوق مخاصمات مسلحانه میان «آتش بس»، «متارکه جنگ» و «صلح» تفاوت های اساسی وجود دارد. آتش بس صرفا توقف عملیات رزمی است، در حالی که توافقات صلح به دنبال ایجاد یک وضعیت حقوقی جدید میان طرفین هستند.

عبارات مندرج در بند نخست یادداشت تفاهم اسلام آباد به نحو قابل توجهی به توافقات صلح نزدیک تر از توافقات آتش بس هستند. تعهد به عدم آغاز جنگ، تعهد به خودداری از تهدید یا استفاده از زور و تعهد به احترام متقابل به حاکمیت، همگی از مولفه هایی هستند که در حقوق بین الملل معاصر، معمولا در معاهدات صلح پایدار مشاهده می شوند. این مسئله از منظر حقوقی واجد اهمیت مضاعف است؛ چراکه با اصول بنیادین منشور ملل متحد نیز ارتباط مستقیم دارد. ماده ۲ بند ۴منشور ملل متحد، تمامی اعضای سازمان ملل را از تهدید یا توسل به زور علیه تمامیت ارضی یا استقلال سیاسی سایر دولت ها منع می کند. با این وجود، روابط ایران و آمریکا طی دهه های گذشته همواره در فضایی شکل گرفته که دو طرف یکدیگر را تهدید امنیتی قلمداد کرده اند. در نتیجه گنجاندن تعهد صریح عدم توسل به زور در یک سند دوجانبه، فراتر از تکرار یک قاعده عمومی حقوق بین الملل و به معنای پذیرش متقابل یک وضعیت امنیتی جدید است.

در همین چارچوب، بند دوم یادداشت تفاهم نیز واجد اهمیت ویژه ای است. با عنایت به اینکه اصل عدم مداخله یکی از قواعد بنیادین حقوق بین الملل عرفی است و دیوان بین المللی دادگستری در رای مشهور خود در قضیه نیکاراگوئه، اعلام کرد که مداخله در امور داخلی دولت ها، ناقض یکی از اصول اساسی نظم حقوقی بین المللی است. دیوان تصریح نمود که حمایت از گروه های مسلح، فشار سیاسی سازمان یافته و تلاش برای تحمیل اراده سیاسی بر دولت دیگر می تواند مصداق نقض اصل عدم مداخله باشد.

درج چنین تعهدی از سوی آمریکا واجد بار سیاسی و حقوقی قابل توجهی است. این بند در واقع به معنای پذیرش ضمنی مشروعیت و استمرار نظام سیاسی جمهوری اسلامی ایران است؛ موضوعی که طی دهه های گذشته همواره یکی از نقاط اختلاف بنیادین میان دو کشور بوده است. اما درست در همین نقطه است که نخستین تناقض بنیادین سند آشکار می شود. در حقوق بین الملل، هر توافقی که در فضای پس از جنگ منعقد می شود باید میان «حقوق» و «قدرت» تعادل ایجاد کند. مشکل اساسی بسیاری از توافقات تاریخی آن بوده که اگرچه از منظر حقوقی متوازن به نظر می رسیدند، اما از منظر توازن قدرت پایدار نبودند.

از این نظر، مهم ترین ویژگی یادداشت تفاهم اسلام آباد آن است که بخش قابل توجهی از تعهدات ایران ماهیت بالفعل و فوری دارند، در حالی که بخش عمده ای از تعهدات راهبردی آمریکا ماهیت آینده نگر و تدریجی دارند. ایران بلافاصله وارد فرآیند تثبیت وضعیت هسته ای می شود، تعهداتی در حوزه امنیت دریایی می پذیرد و مسیر مذاکرات نهایی را آغاز می کند. اما در مقابل، رفع کامل تحریم ها، خروج نیروهای آمریکایی، اجرای بسته اقتصادی ۳۰۰میلیارد دلاری و حل بسیاری از مسائل بنیادین به توافق نهایی موکول شده اند.

این عدم تقارن، نخستین مسئله ای است که باید در ارزیابی سند مورد توجه قرار گیرد. در واقع مسئله اصلی یادداشت تفاهم اسلام آباد نه جنگ است، نه تحریم و نه حتی برنامه هسته ای؛ بلکه مسئله اصلی آن اعتماد است. روابط ایران و آمریکا طی چهار دهه گذشته نشان داده که مشکل بنیادین طرفین فقدان توافق نیست، بلکه فقدان تضمین برای اجرای توافقات است. از بیانیه های الجزایر تا برجام، تقریبا تمامی بحران های بزرگ روابط دو کشور در نهایت به مسئله اجرای تعهدات بازگشته اند. لذا تحلیل این سند نمی تواند صرفا بر مبنای تعهدات اعلامی انجام شود. آنچه مهم است، حدود قابل اجرای این تعهدات و آثار آن بر امنیت ملی و قدرت راهبردی جمهوری اسلامی ایران است.

سه ستون قدرت ایران در یادداشت تفاهم اسلام آباد و معضل بنیادین تضمین اجرای تعهدات

اکنون باید به مهم ترین پرسش عملی پرداخت که این سند چه تاثیری بر مولفه های قدرت جمهوری اسلامی ایران خواهد داشت؟ پرواضح است که هیچ توافقی را نمی توان صرفا بر اساس الفاظ حقوقی آن ارزیابی کرد و تجربه حقوق بین الملل معاصر نشان می دهد که ارزش واقعی یک توافق، زمانی آشکار می گردد که آثار آن بر امنیت، حاکمیت و اقتصاد دولت ها مورد سنجش قرار گیرد. یادداشت تفاهم اسلام آباد را می توان بر اساس سه ستون اصلی قدرت جمهوری اسلامی ایران ارزیابی کرد: امنیت و بازدارندگی؛ حاکمیت و موقعیت ژئوپلیتیکی؛ و قدرت اقتصادی و مقاومت در برابر فشار خارجی. ارزیابی هر یک از این سه حوزه نشان می دهد که یادداشت تفاهم در عین برخورداری از فرصت های کم سابقه، حامل برخی از جدی ترین مخاطرات راهبردی نیز هست.

اول، امنیت و بازدارندگی؛

مهم ترین دستاورد ظاهری سند، بدون تردید بند نخست آن است. در ادبیات حقوق بین الملل، توافقاتی که تعهد دائمی عدم توسل به زور را میان طرفین برقرار می کنند، نسبت به توافقات صرفا آتش بس از جایگاه بالاتری برخوردارند. ماده ۲ بند ۴منشور ملل متحد، تهدید یا استفاده از زور را ممنوع می کند، اما تجربه روابط بین الملل نشان داده است که وجود قاعده کلی منشور لزوما مانع وقوع جنگ نمی شود. از این رو زمانی که دو دولت به صورت خاص و دوجانبه متعهد به خودداری از جنگ علیه یکدیگر می شوند، یک لایه مضاعف از تعهد حقوقی ایجاد می شود. از منظر امنیت ملی ایران، این تعهد در صورت اجرا، می تواند یکی از دستاوردهای راهبردی پس از انقلاب باشد. برای نخستین بار ایالات متحده نه تنها به توقف عملیات نظامی موجود، بلکه به عدم آغاز هرگونه عملیات نظامی جدید علیه ایران متعهد شده است. این امر در صورت تثبیت در توافق نهایی و تایید شورای امنیت، می تواند بخشی از تهدید دائمی اقدام نظامی علیه ایران را کاهش دهد.

در همین نقطه، نخستین ابهام اساسی نیز ظاهر می شود؛ در متن سند، تعهد به عدم توسل به زور صرفا میان ایران و آمریکا و «متحدان آنها در جنگ جاری» ذکر شده است. این عبارت از منظر حقوقی فاقد تعریف دقیق است. در رویه دیوان بین المللی دادگستری، به ویژه در آرای مربوط به قضیه نیکاراگوئه و نیز قضیه بوسنی و هرزگوین علیه صربستان، همواره مسئله انتساب اقدامات بازیگران غیردولتی به دولت ها یکی از پیچیده ترین موضوعات حقوق بین الملل بوده است. در نتیجه، پرسش اساسی آن است که آیا این تعهد شامل عملیات سایبری، خرابکاری صنعتی، ترور هدفمند، جنگ اطلاعاتی و عملیات نیروهای نیابتی نیز می شود یا خیر؟ چراکه سند هیچ پاسخ روشنی به این پرسش نمی دهد.

در شرایطی که بخش مهمی از منازعات امنیتی معاصر در حوزه های غیرمتعارف جریان دارد، عدم تصریح به این موضوع می تواند ظرفیت قابل توجهی برای تفسیرهای متفاوت ایجاد کند. با این وجود، مهم ترین مسئله امنیتی سند نه بند نخست، بلکه بند هشتم آن است. در واقع، عمق راهبردی یادداشت تفاهم اسلام آباد در موضوع هسته ای قرار دارد.

برخلاف برخی طرح های پیشین که خواهان برچیدن کامل چرخه هسته ای ایران بودند، سند حاضر اصل برنامه هسته ای ایران را نفی نمی کند. همچنین هیچ اشاره ای به تعطیلی تاسیسات غنی سازی، برچیدن سانتریفیوژها یا توقف کامل فعالیت های هسته ای مشاهده نمی شود. اما در مقابل، دو ابهام راهبردی بسیار مهم وجود دارد.

نخست آنکه سند مستقیما حق غنی سازی ایران را به رسمیت نمی شناسد. در حقوق بین الملل هسته ای، موضوع غنی سازی از دیرباز یکی از مهم ترین نقاط اختلاف میان ایران و کشورهای غربی بوده است. ماده ۴ اساسنامه آژانس بین المللی انرژی اتمی و نیز مفاد پیمان منع گسترش سلاح های هسته ای، حق بهره برداری صلح آمیز از انرژی هسته ای را برای دولت ها به رسمیت می شناسند، اما درباره حق غنی سازی تصریح مستقیمی وجود ندارد. در نتیجه، طی دو دهه گذشته بخش مهمی از منازعات حقوقی و سیاسی پیرامون برنامه هسته ای ایران حول همین موضوع شکل گرفته است. در متن اسلام آباد، مسئله غنی سازی نه حل شده و نه حتی تعریف شده است؛ بلکه به مذاکرات آتی واگذار شده است.

ابهام دوم به سرنوشت ذخایر مواد غنی شده مربوط می شود. عبارت «disposition of stockpiled enriched material» یکی از حساس ترین اصطلاحات سند است. این عبارت در ادبیات کنترل تسلیحات، می تواند طیف وسیعی از اقدامات را در بر گیرد؛ از رقیق سازی گرفته تا انتقال، ذخیره سازی خارجی یا حتی نابودی بخشی از ذخایر. در حالی که در نگاه فنی، این ذخایر صرفا مواد هسته ای هستند، در منطق بازدارندگی معاصر، آنها بخشی از سرمایه راهبردی کشور هستند و به همین دلیل است که موضوع ذخایر غنی شده را نمی توان صرفا یک مسئله فنی یا پادمانی تلقی کرد.

دوم، حاکمیت و ژئوپلیتیک؛

دومین ستون قدرت ملی ایران، جایگاه ژئوپلیتیکی و حاکمیتی آن است. در این حوزه، بند دوم سند اسلام آباد که متضمن احترام متقابل به حاکمیت و عدم مداخله است، در کنار تعهد آمریکا به خروج نیروهای خود از پیرامون ایران، در صورت اجرای کامل می تواند بخشی از نگرانی های امنیتی تهران را کاهش دهد. اما در میان تمامی بندهای سند، هیچ بندی به اندازه بند پنجم واجد اهمیت ژئوپلیتیکی نیست. شاید در نگاه نخست، توجه تحلیلگران عمدتا به موضوع هسته ای یا رفع تحریم ها معطوف شود، اما از منظر منافع بلندمدت ایران، اصلی ترین بخش سند احتمالا همین بند است. عبارت: "future administration and maritime services in the Strait of Hormuz" از منظر حقوق بین الملل دریاها واجد پیامدهای بالقوه گسترده ای است.

تنگه هرمز صرفا یک گذرگاه دریایی نیست؛ بلکه یکی از مهم ترین گلوگاه های ژئوپلیتیکی جهان محسوب می شود. بخش قابل توجهی از تجارت انرژی جهان از این مسیر عبور می کند و همین امر موجب شده تا کنترل و مدیریت آن، در مرکز رقابت های راهبردی منطقه قرار داشته باشد.

بر اساس قواعد حقوق بین الملل دریاها، از جمله مقررات کنوانسیون سازمان ملل متحد در مورد حقوق دریاها، رژیم حقوقی تنگه های مورد استفاده برای کشتیرانی بین المللی تابع قواعد خاصی است. با این حال موضع سنتی جمهوری اسلامی ایران همواره بر حفظ حقوق حاکمه کشورهای ساحلی و مخالفت با هرگونه بین المللی سازی فراتر از قواعد موجود استوار بوده است. از این منظر، طرح موضوع «اداره آینده تنگه هرمز» پرسش های مهمی ایجاد می کند. ازجمله اینکه آیا منظور صرفا همکاری های فنی و خدمات دریایی است؟ آیا موضوع ایجاد ترتیبات مشترک منطقه ای مطرح است؟ آیا امکان شکل گیری سازوکارهای جدید نظارتی وجود دارد؟ آیا این عبارت می تواند در آینده مبنایی برای محدود کردن اختیارات یکجانبه کشورهای ساحلی تلقی شود؟

سند پاسخ روشنی در تبیین این موارد ارائه نداده است و همین سکوت است که بند پنجم را به حساس ترین بند کل توافق تبدیل می کند. در تاریخ روابط خارجی جمهوری اسلامی ایران، کمتر موضوعی را می توان یافت که از منظر امنیت ملی با اهمیت تنگه هرمز قابل مقایسه باشد. به همین دلیل، هرگونه ابهام درباره رژیم حقوقی آینده این تنگه باید به عنوان یک مسئله راهبردی تلقی شود، نه صرفا یک موضوع فنی دریایی.

سوم، اقتصاد و تحریم ها؛

سومین ستون قدرت ملی، ظرفیت اقتصادی کشور است. در این مولفه، سند اسلام آباد نسبت به توافقات پیشین امتیازات قابل توجهی برای ایران پیش بینی کرده است. رفع محدودیت های صادرات نفت، آزادسازی دارایی های مسدودشده، صدور مجوزهای مالی و بانکی و وعده ایجاد برنامه توسعه اقتصادی حداقل ۳۰۰میلیارد دلاری، در صورت تحقق، می تواند بزرگ ترین تحول اقتصادی در روابط ایران و غرب طی دهه های اخیر باشد. اما تحلیل حقوقی دقیق تر سند، تصویر متفاوتی ارائه می دهد.

مشکل اصلی آن است که بخش عمده این امتیازات هنوز تحقق نیافته اند. بسته ۳۰۰ میلیارد دلاری فاقد جزئیات اجرایی است. منبع تامین مالی مشخص نیست. ماهیت حقوقی منابع مشخص نیست. تقویم زمانی پرداخت ها تعیین نشده است. ضمانت اجرا روشن نیست. به همین دلایل، این سند بیش از آنکه یک تعهد مالی قطعی باشد، به یک تعهد سیاسی شباهت دارد.

وضعیت رفع تحریم ها نیز از جهات مختلف پیچیده است. سند از «پایان تمامی انواع تحریم ها» سخن می گوید، اما واقعیت حقوقی آن است که دولت آمریکا به تنهایی قادر به لغو تمامی محدودیت های بین المللی نیست. تصمیمات شورای امنیت و شورای حکام تابع فرآیندهای نهادی خاص خود هستند. افزون بر این، بخش مهمی از تسهیلات اقتصادی فوری پیش بینی شده در سند بر پایه waivers، licenses و authorizations استوار است؛ یعنی همان ابزارهایی که در نظام حقوق داخلی آمریکا عمدتا از طریق اختیارات اجرایی رئیس جمهور اعمال می شوند.

تجربه خروج آمریکا از برجام نشان داد که بسیاری از امتیازات اقتصادی مبتنی بر اختیارات اجرایی، فاقد ثبات بلندمدت هستند. از همین رو، مهم ترین مسئله اقتصادی سند نه رفع تحریم ها، بلکه پایداری رفع تحریم هاست.

معضل بنیادین بحران تضمین؛

تمامی مباحث فوق در نهایت به یک نقطه مشترک منتهی می شوند که مهم ترین چالش یادداشت تفاهم اسلام آباد نه هسته ای است، نه تحریم و نه حتی تنگه هرمز، بلکه مسئله اصلی، تضمین اجرای تعهدات است. در واقع اگر تاریخ روابط ایران و آمریکا طی چهار دهه گذشته را در یک جمله خلاصه کنیم، آن جمله چنین خواهد بود: بحران اصلی همواره کمبود توافق نبوده، بلکه کمبود تضمین بوده است. سند اسلام آباد اگرچه از تشکیل یک سازوکار نظارتی سخن می گوید، اما هیچ نظام داوری الزام آور، مرجع قضایی مشخص، سازوکار خودکار جبران خسارت یا ضمانت تنبیهی روشن برای نقض تعهدات پیش بینی نکرده است. تنها عنصر نسبتا قدرتمند سند، پیش بینی تایید توافق نهایی توسط شورای امنیت است؛ موضوعی که در بخش بعدی، در کنار ارزیابی نهایی امنیت ملی ایران و آینده توافق، به تفصیل بررسی خواهد شد.

بحران تضمین، شورای امنیت و آینده امنیت ملی ؛ آیا یادداشت تفاهم به صلح پایدار منتهی خواهد شد؟

ارزش واقعی هر توافق بین المللی نه در متن آن، بلکه در سرنوشت آن آشکار می شود. تاریخ روابط بین الملل سرشار از توافقاتی است که در لحظه امضا به عنوان نقطه پایان منازعات معرفی شدند اما در عمل به مرحله ای گذرا در مسیر بحران های بعدی تبدیل شدند. در مقابل، برخی دیگر از توافقات که در زمان انعقاد با تردیدهای فراوان مواجه بودند، به تدریج به بخشی از معماری پایدار امنیت بین المللی تبدیل شدند. از این رو، باید پرسید که آیا سازوکارهای لازم برای تبدیل این تعهدات به یک نظم پایدار و قابل اتکا در یادداشت تفاهم وجود دارد یا خیر.

این پرسش از آن جهت اهمیت دارد که روابط ایران و ایالات متحده در طول بیش از چهار دهه گذشته، اساسا با «بحران تضمین» تعریف شده است. تقریبا تمامی توافقات مهم میان دو کشور، از توافق نامه های الجزایر گرفته تا برجام، در نهایت نه به دلیل فقدان تعهدات حقوقی، بلکه به دلیل اختلاف بر سر اجرا، تفسیر یا استمرار تعهدات با بحران مواجه شدند. به همین دلیل، هر ارزیابی حقوقی جدی از یادداشت تفاهم اسلام آباد باید پیش از هر چیز بر مسئله تضمین اجرا متمرکز شود.

در حقوق بین الملل کلاسیک، اصل بنیادین حاکم بر اجرای معاهدات در ماده ۲۶ کنوانسیون وین حقوق معاهدات تجلی یافته است. مطابق این اصل، هر معاهده لازم الاجرا برای طرف های آن الزام آور بوده و باید با حسن نیت اجرا شود. با این حال، حقوق بین الملل برخلاف حقوق داخلی، فاقد یک اقتدار مرکزی فراگیر برای تضمین اجرای تعهدات است. همین ویژگی موجب شده تا اعتبار عملی هر توافق بین المللی تا حد زیادی به همگرایی منافع طرفین، هزینه های نقض تعهدات و وجود سازوکارهای موثر نظارتی وابسته باشد.

در این چارچوب، مهم ترین ضعف ساختاری یادداشت تفاهم اسلام آباد آن است که اگرچه تعهدات متعددی را بر عهده طرفین قرار می دهد، اما در خصوص پیامدهای نقض این تعهدات، تقریبا سکوت کرده است. سند از ایجاد یک «سازوکار اجرایی» برای نظارت بر اجرای توافق سخن می گوید، اما هیچ توضیحی درباره ساختار، اختیارات، صلاحیت ها، شیوه تصمیم گیری، ضمانت اجرای تصمیمات یا امکان ارجاع اختلافات به داوری یا مراجع قضایی ارائه نمی کند.

در عمل، تفاوت بنیادینی میان یک کمیته نظارتی و یک نظام حل اختلاف الزام آور وجود دارد. کمیته های نظارتی می توانند تخلفات را ثبت و گزارش کنند، اما لزوما توانایی الزام طرف ناقض به اصلاح رفتار خود را ندارند. تجربه بسیاری از توافقات بین المللی نشان داده است که در غیاب سازوکارهای تنبیهی یا جبرانی موثر، حتی دقیق ترین تعهدات نیز ممکن است به مرور زمان به تعهداتی صرفا سیاسی تبدیل شوند. در این حین، مهم ترین تلاش سند برای جبران این ضعف در بند چهاردهم مشاهده می شود؛ بندی که مقرر می دارد توافق نهایی از طریق یک قطعنامه الزام آور شورای امنیت سازمان ملل متحد تایید خواهد شد.

بر اساس ماده ۲۵ منشور ملل متحد، اعضای سازمان متعهد می شوند تصمیمات شورای امنیت را بپذیرند و اجرا کنند. افزون بر این، ماده ۱۰۳ منشور مقرر می کند که در صورت تعارض میان تعهدات ناشی از منشور و سایر تعهدات بین المللی، تعهدات منشور برتری خواهند داشت. چنانچه توافق نهایی در قالب یک تصمیم الزام آور شورای امنیت تصویب شود، از منظر حقوقی جایگاهی فراتر از بسیاری از توافقات سیاسی متعارف خواهد یافت. چنین وضعیتی می تواند هزینه حقوقی و سیاسی نقض توافق را برای هر یک از طرفین افزایش دهد و آن را به بخشی از نظم حقوقی بین المللی تبدیل کند. اما همین جا باید از خوش بینی حقوقی فاصله گرفت و واقعیت ساختار قدرت در نظام بین الملل را نیز در نظر گرفت.

تجربه تاریخی نشان داده که شورای امنیت هرچند مهم ترین نهاد امنیت جمعی جهان محسوب می شود، اما همواره تابع ملاحظات قدرت نیز بوده است. توانایی بالفعل این شورا برای واکنش به نقض تعهدات از سوی اعضای دارای حق وتو، به ویژه زمانی که یکی از همین اعضا طرف اختلاف باشد، محدود است. این واقعیت نه یک برداشت سیاسی، بلکه نتیجه مستقیم ساختار منشور ملل متحد و نظام حق وتو است. لذا تایید توافق توسط شورای امنیت می تواند موقعیت حقوقی ایران را تقویت کند، اما به خودی خود جایگزین تضمین های اجرایی موثر نخواهد شد.

یکی از مهم ترین معیارهای ارزیابی توافق نهایی، باید میزان تبدیل تعهدات آمریکا از سطح اختیارات اجرایی به سطح تعهدات قانونی لازم الاجرا باشد. بخش قابل توجهی از امتیازات اقتصادی پیش بینی شده در یادداشت تفاهم، از جمله تسهیل صادرات نفت، آزادسازی منابع مالی و صدور مجوزهای مالی و بانکی، بر پایه ابزارهایی نظیر waivers، licenses و authorizations استوار شده اند. این ابزارها عمدتا در حوزه اختیارات قوه مجریه آمریکا قرار می گیرند و می توانند توسط دولت های بعدی تغییر یابند. دقیقا همین نقطه بود که به آسیب پذیری برجام تبدیل شد. خروج آمریکا از برجام در سال ۲۰۱۸ نشان داد که حتی توافقی مورد تایید شورای امنیت نیز لزوما مصون از تغییرات سیاسی داخلی ایالات متحده نیست. در نتیجه، هرگونه ارزیابی واقع بینانه از یادداشت تفاهم اسلام آباد باید میان «تعهدات حقوقی» و «تعهدات سیاسی قابل بازگشت» تمایز قائل شود.

در کنار دستاوردهای بالقوه و بالفعل سند، سه حوزه حساس وجود دارد که سرنوشت نهایی توافق تا حد زیادی به آنها گره خورده است. نخستین حوزه، آینده برنامه غنی سازی ایران است که در متن یادداشت تفاهم، موضوع راهبردی پرونده هسته ای عملا به مذاکرات آینده موکول شده است. سند نه حق غنی سازی را به رسمیت می شناسد و نه آن را نفی می کند. این سکوت ممکن است در نگاه نخست انعطاف پذیری دیپلماتیک تلقی شود، اما از منظر امنیت ملی به معنای آن است که یکی از مهم ترین مولفه های قدرت چانه زنی ایران هنوز تعیین تکلیف نشده است.

دومین حوزه، سرنوشت ذخایر اورانیوم غنی شده است. این ذخایر، صرفا یک موضوع فنی یا اقتصادی نیستند. در آرایش صحنه کنونی، ظرفیت هسته ای بالقوه، بخشی از محاسبات بازدارندگی دولت ها را شکل می دهد. از این رو هرگونه توافق درباره وضعیت این ذخایر باید با حساسیت فوق العاده مورد بررسی قرار گیرد.

اما سومین و شاید مهم ترین حوزه، موضوع تنگه هرمز است. در بسیاری از تحلیل های اولیه، توجه اصلی به موضوع هسته ای و رفع تحریم ها معطوف شده است. با این حال، از نگاه بلندمدت و با رویکرد امنیت ملی ایران، احتمالا حساس ترین عبارت کل سند همان اشاره به «اداره آینده و خدمات دریایی در تنگه هرمز» است.

نتیجه گیری و برآورد

یادداشت تفاهم اسلام آباد را نمی توان با الگوهای ساده ای همچون «پیروزی» یا «شکست» تحلیل کرد چراکه این سند نه تکرار برجام است، نه یک معاهده صلح کلاسیک و نه صرفا یک توافق آتش بس. بلکه آنچه در برابر ما قرار دارد تلاشی برای بازتعریف هم زمان سه حوزه بنیادین روابط ایران و آمریکا، یعنی امنیت، اقتصاد و ژئوپلیتیک است.

یادداشت تفاهم اسلام آباد را می توان مهم ترین سند دوجانبه میان ایران و آمریکا از زمان بیانیه های الجزایر تاکنون دانست. اما اهمیت تاریخی یک سند لزوما به معنای مطلوب بودن تمام ابعاد آن نیست. ارزش نهایی این توافق نه در وعده های اقتصادی آن، نه در تعهدات اعلامی آن و نه حتی در تایید احتمالی آن توسط شورای امنیت، بلکه در پاسخ به سه پرسش بنیادین تعیین خواهد شد؛ اینکه آیا حق بهره برداری صلح آمیز و ظرفیت غنی سازی ایران در توافق نهایی به شکلی روشن و پایدار به رسمیت شناخته خواهد شد؟ آیا رژیم حقوقی آینده تنگه هرمز، بدون دخالت غریبه و بدون خدشه به حقوق حاکمه و منافع ژئوپلیتیکی ایران تعریف خواهد شد؟ و مهم تر از همه اینکه آیا این بار سازوکاری برای تضمین واقعی اجرای تعهدات طرف آمریکایی ایجاد خواهد شد؟

مادامی که پاسخ روشنی به این سه پرسش داده نشود، یادداشت تفاهم اسلام آباد را نمی توان پایان قطعی منازعه دانست. سند حاضر در بهترین توصیف، نقطه آغاز فرآیندی است که می تواند به تثبیت یکی از مهم ترین مصالحه های راهبردی تاریخ معاصر ایران منتهی شود یا همچون اکثر توافقات پیشین، در برابر واقعیت های سخت سیاست بین الملل و بحران دیرپای فقدان اعتماد میان دو کشور متوقف گردد. از همین رو، ارزیابی نهایی این سند، نه امروز، بلکه در کیفیت توافق نهایی و نحوه اجرای آن رقم خواهد خورد؛ جایی که حقوق بین الملل بار دیگر با منطق قدرت و امنیت ملی تلاقی می کند.

[1] Pacta Sunt Servanda

[2] پرونده های آزمایش های هسته ای دو حکم برجسته دیوان بین المللی دادگستری در سال ۱۹۷۴ در مورد آزمایش سلاح های هسته ای در جنوب اقیانوس آرام بودند. این دو حکم که به طور جداگانه توسط استرالیا و نیوزیلند علیه فرانسه مطرح شدند، آزمایش های هسته ای ماورای جو فرانسه در جزیره موروروآ آتول را غیرقانونی و برای محیط زیست مضر دانستند.