بازی با واژه ها یا خلق تعهدات حقوقی؟ تحلیل ماهیت واقعی یادداشت تفاهم ایران و آمریکا

امضای یادداشت تفاهم میان جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا در خرداد ۱۴۰۵، پرسشی فراتر از مناسبات سیاسی دو کشور را پیش روی حقوقدانان قرار داده است: آیا دولت ها می توانند بدون امضای یک معاهده رسمی، تعهدات الزام آور بین المللی ایجاد کنند؟ در حالی که عنوان «یادداشت تفاهم» در نگاه نخست از یک توافق سیاسی حکایت دارد، رویه دیوان بین المللی دادگستری و قواعد حقوق معاهدات نشان می دهد که نام یک سند لزوما بیانگر ماهیت حقوقی آن نیست. از این منظر، مسئله اصلی نه عنوان توافق، بلکه اراده طرفین برای ایجاد تعهدات حقوقی و آثار ناشی از آن است؛ موضوعی که می تواند یادداشت تفاهم ایران و آمریکا را به یکی از مهم ترین آزمون های حقوق بین الملل معاصر تبدیل کند.

سید دانیال داودی کارشناس ارشد حقوق بین الملل در یادداشتی نوشت: در حقوق بین الملل، گاه مهم ترین اختلافات نه بر سر محتوای یک توافق، بلکه بر سر ماهیت خود آن توافق شکل می گیرد. سندی که بنا بر گزارش های منتشرشده از آن با عنوان «یادداشت تفاهم» میان جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا در خرداد ۱۴۰۵ یاد شده است، از همین دست موارد به شمار می رود. اهمیت بحث صرفا در نام یا قالب سند خلاصه نمی شود؛ بلکه پیامدهای عملی آن نیز قابل توجه است. اگر توافق مزبور واجد ماهیت حقوقی الزام آور باشد، نقض آن می تواند در چارچوب قواعد مسئولیت بین المللی دولت ها مورد ارزیابی قرار گیرد. اما اگر صرفا یک تفاهم سیاسی تلقی شود، ضمانت اجرای آن عمدتا در عرصه دیپلماسی و هزینه های سیاسی و اعتباری باقی خواهد ماند. از همین رو، پیش از هر داوری درباره آثار و پیامدهای این سند، باید به یک پرسش مقدماتی پاسخ داد: آیا آنچه امضا شده یک تعهد حقوقی بین المللی است یا صرفا یک توافق سیاسی؟

در نگاه نخست، عنوان «یادداشت تفاهم» ممکن است این تصور را ایجاد کند که با سندی غیرالزام آور مواجه هستیم. این برداشت اگرچه در ادبیات سیاسی و رسانه ای رایج است، اما با مبانی حقوق معاهدات سازگاری کامل ندارد. کنوانسیون وین ۱۹۶۹ درباره حقوق معاهدات، که همچنان مهم ترین چارچوب حقوقی حاکم بر توافقات بین المللی محسوب می شود، در ماده ۲ خود معاهده را توافقی بین المللی میان دولت ها تعریف می کند که به صورت مکتوب منعقد شده و تابع حقوق بین الملل باشد. آنچه در این تعریف جلب توجه می کند، فقدان هرگونه اشاره به عنوان سند است. قانون گذار بین المللی عمدا میان Treaty، Convention، Agreement، Protocol یا Memorandum of Understanding تفاوتی قائل نشده است؛ زیرا در حقوق بین الملل، نام سند به خودی خود واجد ارزش تعیین کننده نیست. آنچه اهمیت دارد، اراده طرفین برای ایجاد تعهدات حقوقی است.

این رویکرد تنها به متن کنوانسیون محدود نمی شود. رویه دیوان بین المللی دادگستری نیز طی دهه های گذشته به طور مستمر بر تقدم ماهیت بر شکل تاکید کرده است. در قضیه فلات قاره دریای اژه، دیوان تصریح کرد که برای احراز وجود یک تعهد بین المللی باید به قصد واقعی طرفین و آثار مورد نظر آنان توجه کرد، نه صرفا به قالب ظاهری سند. چند سال بعد، در قضیه قطر و بحرین، دیوان حتی صورتجلسه ای را که از بسیاری جهات فاقد تشریفات متعارف معاهدات بود، به دلیل احراز قصد ایجاد تعهد حقوقی، واجد آثار الزام آور دانست. همین منطق در رای مشهور آزمایش های هسته ای نیز مشاهده می شود؛ جایی که دیوان اعلام کرد در شرایط خاص، حتی اظهارات یکجانبه دولت ها نیز می تواند منشا تعهدات حقوقی بین المللی باشد. وجه مشترک تمامی این آراء آن است که دیوان همواره عنصر «قصد ایجاد تعهد حقوقی» را مهم تر از عنوان یا قالب سند تلقی کرده است.

از این منظر، مهم ترین پرسش درباره یادداشت تفاهم ایران و آمریکا آن نیست که چه نامی بر آن نهاده شده، بلکه آن است که آیا طرفین خواسته اند خود را از منظر حقوق بین الملل متعهد سازند یا خیر. پاسخ به این پرسش از طریق بررسی مجموعه ای از قرائن به دست می آید. زبان مورد استفاده در سند، میزان قطعیت تعهدات، وجود جدول زمانی مشخص، پیش بینی سازوکارهای اجرایی یا نظارتی، امکان طرح اختلاف و همچنین رفتار بعدی طرفین، همگی از جمله عواملی هستند که در کشف اراده واقعی دولت ها نقش دارند. هرچه تعهدات دقیق تر، عینی تر و قابل سنجش تر باشند، احتمال آنکه سند واجد ماهیت حقوقی باشد افزایش می یابد. در مقابل، اسنادی که عمدتا بر همکاری، رایزنی، تلاش مشترک یا ادامه مذاکرات تاکید دارند، معمولا در قلمرو تعهدات سیاسی قرار می گیرند.

با این حال، تحلیل وضعیت حقوقی چنین اسنادی را نباید به دوگانه ساده «معاهده» و «عدم معاهده» فروکاست. یکی از مهم ترین تحولات حقوق بین الملل معاصر، گسترش حوزه ای است که از آن با عنوان «حقوق نرم» یا Soft Law یاد می شود. در این حوزه، اسنادی قرار می گیرند که الزام آوری کامل معاهدات کلاسیک را ندارند، اما در عین حال نمی توان آنها را صرفا بیانیه های سیاسی فاقد اثر تلقی کرد. بسیاری از بیانیه های مشترک، تفاهمات سیاسی و ترتیبات همکاری بین المللی در این قلمرو قرار می گیرند. چنین اسنادی غالبا انتظارات مشروع ایجاد می کنند، رفتار دولت ها را جهت می دهند، در تفسیر تعهدات موجود موثر واقع می شوند و در برخی موارد حتی زمینه ساز شکل گیری قواعد عرفی یا توافقات الزام آور بعدی هستند. از این رو، حتی اگر یادداشت تفاهم ایران و آمریکا در نهایت واجد ماهیت معاهده ای تلقی نشود، این نتیجه به معنای فقدان کامل آثار حقوقی یا بین المللی آن نخواهد بود.

در این میان، ماده ۳ کنوانسیون وین از اهمیت ویژه ای برخوردار است؛ ماده ای که در بسیاری از تحلیل های عمومی کمتر مورد توجه قرار می گیرد. این ماده تصریح می کند که عدم شمول کنوانسیون نسبت به برخی توافقات بین المللی، تاثیری بر اعتبار حقوقی آنها یا قابلیت اعمال سایر قواعد حقوق بین الملل نسبت به آنها ندارد. اهمیت این حکم در آن است که نظام حقوق بین الملل را به معاهدات رسمی محدود نمی کند. به بیان دیگر، حتی اگر توافقی بنا به دلایل فنی یا شکلی خارج از قلمرو مستقیم کنوانسیون وین قرار گیرد، این امر لزوما به معنای بی اعتباری یا بی اثری آن نیست. بنابراین استدلال هایی که می کوشند صرفا بر مبنای عنوان «یادداشت تفاهم» یا فقدان برخی تشریفات معاهده ای، هرگونه اثر حقوقی سند را نفی کنند، با منطق کلی حقوق معاهدات و فلسفه ماده ۳ کنوانسیون سازگار نیستند.

ویژگی خاص توافق مورد بحث آن است که یکی از طرف های آن ایالات متحده آمریکاست؛ کشوری که در چند دهه اخیر به طور گسترده از قالب های غیرمعاهده ای در روابط خارجی خود بهره گرفته است. در نظام حقوق اساسی آمریکا، میان معاهدات موضوع ماده دوم قانون اساسی، توافقات اجرایی و تعهدات سیاسی تفاوت های مهمی وجود دارد. روسای جمهور آمریکا بارها برای پرهیز از پیچیدگی های تصویب معاهده در سنا، از ابزارهای جایگزین استفاده کرده اند. با این حال، وضعیت یک توافق در حقوق داخلی آمریکا لزوما تعیین کننده جایگاه آن در حقوق بین الملل نیست. این دو نظام حقوقی اگرچه با یکدیگر مرتبط اند، اما از حیث مبانی و آثار الزام آوری کاملا منطبق بر یکدیگر نیستند. از این رو، حتی اگر یک توافق در نظام حقوق داخلی آمریکا به عنوان Political Commitment تلقی شود، همچنان باید به طور مستقل از منظر حقوق بین الملل مورد ارزیابی قرار گیرد.

در نهایت، آنچه از مجموع قواعد حقوق معاهدات، رویه دیوان بین المللی دادگستری و دکترین غالب حقوق بین الملل به دست می آید، یک نتیجه روشن اما مبتنی بر احتیاط علمی است. صرف عنوان «یادداشت تفاهم» هیچ دلالت حقوقی قطعی درباره الزام آور بودن یا نبودن یک سند ایجاد نمی کند. معیار تعیین کننده، همان گونه که در کنوانسیون وین، آراء دیوان و آثار معتبر دکترین مورد تاکید قرار گرفته، قصد مشترک طرفین برای ایجاد تعهدات حقوقی است. بنابراین هرگونه تلاش برای نفی یا اثبات ماهیت حقوقی توافق ایران و آمریکا صرفا بر مبنای عنوان آن، از منظر حقوق بین الملل استدلالی ناکافی محسوب می شود. اگر از بررسی متن رسمی و رفتار متعاقب طرفین چنین استنباط شود که دولت ها تعهدات مشخص و قابل سنجشی را با قصد ایجاد آثار حقوقی پذیرفته اند، سند مزبور می تواند فارغ از عنوان خود واجد ماهیت الزام آور باشد. اما اگر هدف اصلی آن صرفا ثبت تفاهم سیاسی یا فراهم کردن چارچوبی برای مذاکرات بعدی باشد، باید آن را در قلمرو تعهدات سیاسی یا حقوق نرم ارزیابی کرد. در هر دو فرض، یک نکته قطعی است: پاسخ این مسئله را نه عنوان سند، بلکه محتوای آن تعیین می کند؛ و دقیقا به همین دلیل است که بحث درباره یادداشت تفاهم ایران و آمریکا، بیش از آنکه نزاعی بر سر واژه ها باشد، مناقشه ای درباره ماهیت تعهدات در حقوق بین الملل معاصر است.