زمین؛ حلقه گمشده سیاست گذاری مسکن در ایران

چرا ساخت وساز به تنهایی بحران مسکن را حل نمی کند؟
چکیده
در سال های اخیر، بخش عمده سیاست های مسکن در ایران بر افزایش ساخت وساز، پرداخت تسهیلات بانکی و حمایت از تولید واحدهای مسکونی متمرکز بوده است. با وجود این، قیمت مسکن و اجاره بها همچنان با سرعتی بیش از رشد درآمد خانوار افزایش یافته و دسترسی بخش قابل توجهی از جامعه به مسکن مناسب دشوارتر شده است. این مقاله استدلال می کند که ریشه اصلی این ناکارآمدی، کمبود ساخت وساز نیست، بلکه ضعف در سیاست گذاری و حکمرانی زمین است. زمین، برخلاف سایر نهاده های تولید، قابل تولید نیست و ارزش آن بیش از هر چیز تحت تاثیر تصمیمات عمومی، توسعه شهری، زیرساخت ها و سیاست های دولت قرار دارد. بنابراین، اصلاح بازار مسکن بدون اصلاح بازار زمین امکان پذیر نخواهد بود. این مقاله تلاش می کند نشان دهد که سیاست زمین باید به محور اصلی سیاست گذاری مسکن در ایران تبدیل شود.
مقدمه
در هر دوره ای که بازار مسکن با افزایش قیمت مواجه می شود، نخستین راهکاری که مطرح می شود، افزایش ساخت وساز است. دولت ها وعده ساخت صدها هزار یا میلیون ها واحد مسکونی را مطرح می کنند، بانک ها مکلف به پرداخت تسهیلات می شوند و انبوه سازان برای افزایش تولید تشویق می شوند. این اقدامات اگرچه بخشی از سیاست مسکن هستند، اما تجربه ایران نشان می دهد که به تنهایی قادر به حل بحران نیستند.
اگر ساخت وساز به تنهایی راه حل بود، امروز باید بازار مسکن به تعادل رسیده باشد. اما واقعیت چیز دیگری است. با وجود اجرای طرح های مختلف در دهه های گذشته، همچنان فاصله میان قیمت مسکن و درآمد خانوار افزایش یافته است.دلیل این موضوع آن است که بسیاری از سیاست ها، معلول را هدف قرار داده اند، نه علت را.علت اصلی بحران، تنها کمبود ساختمان نیست؛ بلکه نحوه مدیریت زمین، توزیع فضایی فرصت ها، نظام برنامه ریزی شهری و ساختار حکمرانی است.
زمین؛ کالایی که تولید نمی شود
زمین با هیچ کالای دیگری قابل مقایسه نیست.
اگر قیمت فولاد افزایش یابد، می توان ظرفیت تولید را افزایش داد یا آن را وارد کرد. اگر قیمت سیمان بالا برود، کارخانه های جدید احداث می شوند. اما زمین شهری چنین ویژگی ای ندارد.زمین قابل تولید نیست.موقعیت جغرافیایی آن قابل جابه جایی نیست.و ارزش آن بیش از هر چیز به محیط پیرامون آن وابسته است.دو قطعه زمین با مساحت یکسان ممکن است تنها به دلیل تفاوت در دسترسی به مترو، بزرگراه، مدرسه یا مراکز اشتغال، چندین برابر اختلاف قیمت داشته باشند.بنابراین، آنچه ارزش زمین را تعیین می کند، تنها مالک آن نیست؛ بلکه مجموعه تصمیمات عمومی است که در طول زمان درباره شهر اتخاذ می شود.
چگونه دولت ارزش زمین را ایجاد می کند؟
فرض کنید زمینی در حاشیه یک شهر قرار دارد.
تا زمانی که راه دسترسی، شبکه آب، برق، گاز، مدرسه، درمانگاه و حمل ونقل عمومی وجود نداشته باشد، ارزش اقتصادی آن محدود است.اکنون فرض کنید دولت همان منطقه را وارد محدوده توسعه شهری کند، بزرگراه احداث کند، خط مترو ایجاد شود و خدمات عمومی توسعه یابد.بدون آنکه مالک زمین فعالیت اقتصادی انجام داده باشد، ارزش زمین چند برابر خواهد شد.این افزایش ارزش، حاصل سرمایه گذاری عمومی است.به همین دلیل، بسیاری از کشورها بخشی از این ارزش افزوده را از طریق ابزارهای قانونی دوباره به جامعه بازمی گردانند و آن را صرف توسعه زیرساخت، حمل ونقل عمومی و مسکن مقرون به صرفه می کنند.
چرا تمرکز بر ساخت وساز کافی نیست؟
فرض کنیم دولت بتواند با فناوری های نوین، هزینه ساخت ساختمان را ۲۵ درصد کاهش دهد.

حال اگر هم زمان قیمت زمین ۵۰ درصد افزایش پیدا کند، نتیجه چه خواهد بود؟قیمت نهایی مسکن همچنان افزایش خواهد یافت.
این مثال نشان می دهد که سیاست ساخت، زمانی موثر است که سیاست زمین نیز اصلاح شده باشد.در غیر این صورت، افزایش ارزش زمین، تمام دستاوردهای کاهش هزینه ساخت را خنثی خواهد کرد.به همین دلیل، کشورهایی که توانسته اند بازار مسکن باثبات تری ایجاد کنند، پیش از آنکه سازنده ساختمان باشند، مدیر بازار زمین بوده اند.
سه ضعف اساسی سیاست زمین در ایران
نخست؛ نبود مدیریت یکپارچه
امروز تصمیم گیری درباره زمین میان دستگاه های مختلف توزیع شده است. وزارت راه و شهرسازی، شهرداری ها، شوراهای عالی، سازمان های دولتی و سایر نهادها هر یک بخشی از این فرآیند را در اختیار دارند.
این پراکندگی مسئولیت، سرعت تصمیم گیری را کاهش می دهد و هماهنگی میان دستگاه ها را دشوار می کند.
دوم؛ نبود نظام شفاف اطلاعات زمین
بدون اطلاعات دقیق درباره مالکیت، کاربری، ارزش و وضعیت اراضی، سیاست گذاری کارآمد ممکن نیست.
شفافیت اطلاعات، نخستین شرط اصلاح بازار زمین است.
سوم؛ استفاده محدود از ابزارهای اقتصادی
در بسیاری از کشورها، ابزارهایی مانند بازیافت ارزش زمین، بانک زمین، آماده سازی اراضی و مدیریت توسعه شهری نقش مهمی در کنترل قیمت زمین دارند.در ایران نیز توسعه این ابزارها می تواند فشار بر بازار مسکن را کاهش دهد.
سیاست زمین؛ از نگاه توسعه شهری
زمین تنها محل ساخت ساختمان نیست.
زمین تعیین می کند:
- شهر در کدام جهت توسعه پیدا کند.
- فاصله محل سکونت تا محل کار چقدر باشد.
- هزینه ایجاد زیرساخت ها چقدر باشد.
- حمل ونقل عمومی چگونه توسعه یابد.
- دسترسی مردم به خدمات آموزشی و درمانی چگونه شکل بگیرد.
به همین دلیل، سیاست زمین در واقع سیاست توسعه شهری است.اگر این سیاست نادرست باشد، حتی بهترین پروژه های ساختمانی نیز کیفیت مطلوب زندگی را ایجاد نخواهند کرد.

مسیر اصلاح
اصلاح سیاست زمین به معنای توزیع رایگان زمین یا مداخله کامل دولت در بازار نیست.
هدف، ایجاد یک نظام حکمرانی کارآمد است که در آن:
- عرضه زمین بر اساس برنامه توسعه شهری انجام شود.
- اطلاعات مالکیت و معاملات شفاف باشد.
- ارزش افزوده ناشی از سرمایه گذاری عمومی به نفع جامعه نیز استفاده شود.
- توسعه شهری با حمل ونقل، اشتغال و خدمات عمومی هماهنگ باشد.
- قوانین از ثبات و قابلیت پیش بینی برخوردار باشند.
نتیجه گیری
بحران مسکن ایران را نمی توان صرفا بحران ساخت وساز دانست.ساختمان، آخرین حلقه زنجیره تولید مسکن است؛ اما نخستین حلقه، زمین است.اگر سیاست گذار تنها بر ساخت ساختمان تمرکز کند، در بهترین حالت بخشی از مسئله را حل خواهد کرد.اما اگر سیاست زمین اصلاح شود، زمینه برای موفقیت بسیاری از سیاست های دیگر نیز فراهم خواهد شد.بنابراین، شاید زمان آن رسیده باشد که پرسش اصلی سیاست گذاری مسکن تغییر کند.به جای آنکه بپرسیم «چند واحد مسکونی ساخته شد؟» باید بپرسیم:«آیا سیاست زمین، دسترسی مردم به مسکن مناسب را افزایش داده است؟»
پاسخ به این پرسش، می تواند مسیر آینده سیاست مسکن ایران را تعیین کند.