از برنامه ریزی راهبردی تا راهبری راهبردی؛بازتعریف حکمرانی در عصر جنگ و عدم قطعیت دائمی

مقدمه

در ادبیات کلاسیک سیاست گذاری و حکمرانی، یکی از مهم ترین وظایف دولت ها طراحی برنامه های بلندمدت، تعیین اهداف ملی و ایجاد سازوکارهای لازم برای تحقق آن هاست. این نگاه بر یک پیش فرض اساسی استوار است: اینکه محیط راهبردی، اگرچه ممکن است با تغییراتی مواجه شود، در مجموع قابلیت تحلیل، پیش بینی و برنامه ریزی دارد.

اما جهان امروز بیش از هر زمان دیگری این فرض را به چالش کشیده است. بحران های اقتصادی، جنگ های منطقه ای، رقابت قدرت های بزرگ، تحولات سریع فناوری، ظهور هوش مصنوعی، تغییر در زنجیره های تامین، تحریم ها و تغییرات ناگهانی در رفتار بازیگران بین المللی، محیط تصمیم گیری دولت ها را به محیطی پیچیده و غیرقابل پیش بینی تبدیل کرده اند.

در چنین شرایطی، مسئله اصلی حکمرانی دیگر فقط این نیست که «چه برنامه ای برای پنج یا ده سال آینده داریم؟»؛ بلکه پرسش مهم تر این است که اگر شرایط برخلاف برنامه تغییر کرد، با چه سرعت و کیفیتی می توانیم مسیر خود را اصلاح کنیم؟

این تغییر پرسش، در واقع نقطه آغاز گذار از «برنامه ریزی راهبردی» به «راهبری راهبردی» است.

راهبری راهبردی به معنای کنار گذاشتن برنامه ریزی نیست؛ بلکه به معنای تغییر جایگاه برنامه در نظام حکمرانی است. برنامه همچنان ضروری است، اما دیگر نباید به یک مسیر ثابت و غیرقابل تغییر تبدیل شود. دولت و نظام حکمرانی باید بتوانند در کنار داشتن اهداف بلندمدت، به صورت مستمر محیط را رصد کرده، تهدیدها و فرصت ها را شناسایی کرده، منابع را بازآرایی و در صورت ضرورت مسیر راهبردی خود را اصلاح کنند.

۱. مسئله اصلی؛ آینده دیگر یک نقطه مشخص نیست

در بسیاری از الگوهای سنتی حکمرانی، آینده به شکل یک مقصد نسبتا مشخص تصور می شود. دولت اهدافی را تعیین می کند، منابع را تخصیص می دهد و مجموعه ای از سیاست ها را برای رسیدن به آن اهداف طراحی می کند.

این الگو در محیط های نسبتا باثبات کارآمد است؛ اما در شرایطی که یک بحران اقتصادی، یک جنگ، یک تحریم جدید، یک فناوری تحول آفرین یا یک تغییر ناگهانی در معادلات منطقه ای می تواند مفروضات برنامه ریزی را تغییر دهد، کارآمدی آن کاهش می یابد.

در این وضعیت، مشکل الزاما «ضعف برنامه» نیست؛ ممکن است برنامه در زمان تدوین کاملا منطقی بوده باشد. مسئله این است که محیطی که برنامه بر اساس آن طراحی شده، دیگر وجود ندارد.

این همان نقطه ای است که تفاوت میان برنامه ریزی و راهبری آشکار می شود.

برنامه ریزی می پرسد:

«برای رسیدن به هدف، چه مسیری را باید طی کنیم؟»

اما راهبری راهبردی می پرسد:

«با توجه به تغییرات محیط، آیا هنوز همین مسیر بهترین مسیر است؟ اگر نیست، چگونه باید مسیر را اصلاح کنیم؟»

این تفاوت ظاهرا ساده، در سطح حکمرانی یک تغییر پارادایمی محسوب می شود.

۲. جنگ؛ آزمون واقعی راهبرد

جنگ یکی از شدیدترین نمونه های عدم قطعیت است. در شرایط جنگی، بسیاری از متغیرهایی که در زمان صلح قابل پیش بینی به نظر می رسند، به سرعت تغییر می کنند.

اهداف سیاسی، توان اقتصادی، وضعیت افکار عمومی، ظرفیت لجستیکی، حمایت متحدان، رفتار بازیگران ثالث، فناوری های مورد استفاده و حتی محاسبات طرف مقابل می توانند در فاصله کوتاهی تغییر کنند.

به همین دلیل، جنگ صرفا آزمون قدرت نظامی نیست؛ آزمون کیفیت تصمیم گیری راهبردی نیز هست.

یک دولت ممکن است از نظر منابع، جمعیت، اقتصاد یا توان نظامی دارای ظرفیت های قابل توجهی باشد، اما اگر نتواند این ظرفیت ها را متناسب با شرایط جدید بازآرایی کند، بخشی از قدرت بالقوه آن به قدرت بالفعل تبدیل نخواهد شد.

در مقابل، بازیگری که بتواند سریع تر اطلاعات را دریافت کند، دقیق تر محیط را تحلیل کند، تصمیم بگیرد، منابع خود را جابه جا کند و از تجربه های قبلی یاد بگیرد، ممکن است حتی با منابع محدودتر، عملکرد راهبردی بهتری داشته باشد.

از این منظر، یکی از مهم ترین درس های جنگ ها این است که قدرت ثابت کافی نیست؛ قدرت تطبیق پذیر اهمیت بیشتری پیدا می کند.

۳. از «قدرت» به «قابلیت راهبری قدرت»

در نگاه سنتی، قدرت ملی معمولا با مجموعه ای از شاخص ها مانند توان اقتصادی، نظامی، جمعیتی، فناورانه و دیپلماتیک سنجیده می شود.

اما در محیط عدم قطعیت دائمی، یک متغیر دیگر نیز اهمیت پیدا می کند:

توانایی تبدیل منابع به تصمیم و تصمیم به اقدام موثر.

این همان جایی است که مفهوم راهبری راهبردی وارد می شود.

ممکن است دو کشور منابع نسبتا مشابهی داشته باشند، اما نتایج کاملا متفاوتی به دست آورند؛ زیرا کیفیت تصمیم گیری، هماهنگی نهادی، سرعت واکنش، توان یادگیری و قابلیت بازآرایی منابع آن ها متفاوت است.

بنابراین می توان گفت:

قدرت ملی = منابع × قابلیت راهبری

در این نگاه، منابع بدون راهبری کارآمد، الزاما به قدرت راهبردی تبدیل نمی شوند.

راهبری راهبردی در سطح دولت به معنای آن است که نظام حکمرانی بتواند میان اهداف بلندمدت و تغییرات کوتاه مدت تعادل برقرار کند؛ نه اینکه با هر تغییر محیطی هدف خود را کنار بگذارد و نه اینکه صرفا به دلیل وجود یک برنامه قبلی، در برابر واقعیت جدید مقاومت کند.

۴. درس راهبردی جنگ ایران و آمریکا؛ عدم قطعیت به عنوان متغیر اصلی

در منازعات میان ایران و آمریکا، مسئله صرفا تقابل دو مجموعه منابع نظامی و اقتصادی نیست. این رقابت در بستری از عوامل سیاسی، اقتصادی، منطقه ای، فناورانه و دیپلماتیک شکل می گیرد.

در چنین محیطی، هیچ یک از بازیگران نمی تواند تمام متغیرهای آینده را با اطمینان پیش بینی کند.

رفتار بازیگران منطقه ای، موضع قدرت های بزرگ، وضعیت بازار انرژی، تحولات فناوری، فشارهای اقتصادی، تحولات داخلی و حتی تغییر محاسبات سیاسی می تواند مسیر بحران را تغییر دهد.

از این منظر، مهم ترین درس مدیریتی و حکمرانی را می توان در یک جمله خلاصه کرد:

در محیط راهبردی نامطمئن، مزیت با بازیگری نیست که آینده را دقیق تر پیش بینی می کند؛ مزیت با بازیگری است که برای آینده های مختلف آماده تر است.

این گزاره به معنای بی اهمیت شدن برنامه ریزی نیست. برعکس، برنامه ریزی باید به سناریوسازی، آمادگی و ایجاد گزینه های متعدد تبدیل شود.

دولت ها باید به جای طراحی تنها یک مسیر، مجموعه ای از مسیرهای احتمالی را در نظر بگیرند و برای تغییر از یک مسیر به مسیر دیگر، قابلیت و ظرفیت لازم را داشته باشند.

۵. پنج ستون حکمرانی مبتنی بر راهبری راهبردی

بر اساس چارچوب ارائه شده در مقاله اصلی، می توان راهبری راهبردی در سطح حکمرانی را بر پنج ستون بنا کرد:

نخست؛ پایش مستمر محیط

حکمرانی نمی تواند تنها بر گزارش های دوره ای و تحلیل های سنتی تکیه کند. محیط راهبردی باید به صورت مستمر پایش شود.

تحولات اقتصادی، نظامی، فناوری، اجتماعی و دیپلماتیک باید به عنوان مجموعه ای به هم پیوسته تحلیل شوند.

هدف صرفا جمع آوری اطلاعات نیست؛ بلکه تبدیل اطلاعات به هشدار زودهنگام و تصمیم قابل اجرا است.

دوم؛ یادگیری نهادی

یکی از ضعف های مهم نظام های حکمرانی می تواند تکرار خطاها باشد.

سازمان یادگیرنده پس از هر بحران صرفا به دنبال مقصر نمی گردد؛ بلکه می پرسد:

چه اتفاقی افتاد؟

کدام فرضیه اشتباه بود؟

کدام تصمیم درست بود؟

چه چیزی باید تغییر کند؟

و چگونه می توان تجربه بحران را به ظرفیت دائمی تبدیل کرد؟

در سطح دولت، این همان مفهوم یادگیری نهادی است.

سوم؛ تصمیم گیری تطبیقی

تصمیم راهبردی نباید لزوما برای همیشه ثابت بماند.

اگر اطلاعات جدید نشان دهد که شرایط تغییر کرده است، تصمیم نیز باید قابلیت اصلاح داشته باشد.

این موضوع به خصوص در بحران های امنیتی و ژئوپلیتیکی اهمیت دارد؛ زیرا تاخیر در اصلاح یک تصمیم می تواند هزینه ای بسیار بیشتر از هزینه تغییر زودهنگام ایجاد کند.

چهارم؛ بازپیکربندی منابع

منابع ملی محدود هستند. بنابراین مسئله فقط میزان منابع نیست؛ بلکه نحوه تخصیص و جابه جایی آن ها نیز اهمیت دارد.

در شرایط بحران ممکن است اولویت های ملی تغییر کنند و منابع اقتصادی، انسانی، فناوری و حتی دیپلماتیک نیازمند بازآرایی باشند.

حکمرانی راهبردی باید بتواند این بازپیکربندی را با کمترین اصطکاک نهادی انجام دهد.

پنجم؛ نوآوری راهبردی

در محیط های جدید، پاسخ های قدیمی الزاما برای مسائل جدید کارآمد نیستند.

نوآوری راهبردی به معنای یافتن روش های جدید برای حل مسائل ملی است؛ از فناوری و اقتصاد گرفته تا دیپلماسی، امنیت، انرژی و مدیریت بحران.

هوش مصنوعی نیز در اینجا صرفا یک فناوری نیست؛ بلکه می تواند بخشی از زیرساخت تصمیم گیری راهبردی دولت ها باشد.

۶. تفاوت حکمرانی سنتی و راهبری راهبردی

تفاوت این دو رویکرد را می توان به شکل زیر خلاصه کرد:

حکمرانی برنامه محورحکمرانی مبتنی بر راهبری راهبردیبرنامه ثابتمسیر قابل اصلاحپیش بینی یک آیندهآمادگی برای چند آیندهکنترلیادگیریتصمیم متمرکز و دیرهنگامتصمیم تطبیقی و مستمرتخصیص ثابت منابعبازپیکربندی منابعواکنش پس از بحرانهشدار و آمادگی پیش از بحرانحفظ وضع موجودسازگاری و بازآفرینی

این تفاوت نشان می دهد که راهبری راهبردی در واقع به دنبال حذف برنامه ریزی نیست؛ بلکه تلاش می کند برنامه ریزی را درون یک سیستم زنده و یادگیرنده قرار دهد.

۷. راهبری راهبردی و آینده حکمرانی ایران

برای کشوری مانند ایران که هم زمان با مسائل اقتصادی، تحولات ژئوپلیتیکی، فشارهای خارجی، تغییرات فناورانه و مسائل داخلی مواجه است، حرکت از برنامه ریزی ثابت به راهبری راهبردی اهمیت ویژه ای دارد.

راهبرد ملی نمی تواند صرفا مجموعه ای از اسناد بلندمدت باشد که در یک مقطع تدوین و سپس برای سال ها اجرا شوند.

راهبرد باید یک سیستم عصبی تصمیم گیری ملی باشد؛ سیستمی که دائما محیط را احساس کند، اطلاعات را پردازش نماید، تهدیدها را شناسایی کند، فرصت ها را تشخیص دهد، منابع را بازآرایی کند و در صورت ضرورت مسیر را تغییر دهد.

این نگاه، تفاوت مهمی میان «داشتن سند راهبردی» و «داشتن ظرفیت راهبردی» ایجاد می کند.

ممکن است کشوری اسناد متعدد راهبردی داشته باشد اما فاقد ظرفیت لازم برای اجرای تطبیقی آن ها باشد. در مقابل، کشوری که بتواند به سرعت از محیط یاد بگیرد و تصمیمات خود را اصلاح کند، حتی بدون داشتن یک برنامه کاملا ثابت، می تواند عملکرد راهبردی قابل توجهی داشته باشد.

جمع بندی

جهان وارد دوره ای شده است که در آن عدم قطعیت دیگر یک استثنا نیست؛ بلکه به بخشی از واقعیت دائمی حکمرانی تبدیل شده است.

در چنین شرایطی، دولت ها نمی توانند تمام آینده را پیش بینی کنند. جنگ ها، بحران های اقتصادی، فناوری های تحول آفرین و تغییرات ژئوپلیتیکی بارها نشان داده اند که حتی دقیق ترین برنامه ها نیز ممکن است با یک متغیر پیش بینی نشده با چالش مواجه شوند.

بنابراین، مسئله اصلی حکمرانی آینده، پیش بینی کامل آینده نیست؛ ساختن حکمرانی ای است که در برابر آینده های مختلف مقاوم و سازگار باشد.

از این منظر، «راهبری راهبردی» را می توان مرحله ای فراتر از برنامه ریزی راهبردی دانست؛ رویکردی که پنج قابلیت اصلی را در مرکز حکمرانی قرار می دهد: پایش مستمر، یادگیری نهادی، تصمیم گیری تطبیقی، بازپیکربندی منابع و نوآوری راهبردی.

جنگ و رقابت ایران و آمریکا نیز، فارغ از نتیجه گیری سیاسی درباره طرفین، یک واقعیت مهم را به نمایش می گذارد: در محیط ژئوپلیتیکی پیچیده، صرف برخورداری از منابع قدرت کافی نیست. توانایی تبدیل قدرت به تصمیم، تصمیم به اقدام و تجربه به یادگیری، خود یک منبع قدرت است.

شاید مهم ترین تغییر در حکمرانی آینده همین باشد:

از «برنامه ریزی برای آینده» به «آمادگی برای آینده».

و در نهایت، از مدیریت راهبردی به راهبری راهبردی؛ زیرا در جهانی که آینده را نمی توان با اطمینان پیش بینی کرد، باید توانایی هدایت کشور در میان آینده های متعدد و نامطمئن را ایجاد کرد.