مبانی نظری و حقوقی مشارکت عمومی و محلی

مبانی نظری و حقوقی مشارکت عمومی در سطح محلی 

۱-۱. مفهوم مشارکت عمومی و ابعاد حقوقی آن

مشارکت عمومی در مفهوم حقوقی خود، به معنای حق شهروندان برای دخالت در فرایندهای تصمیم گیری، اجرا و نظارت بر امور عمومی است (حبیب نژاد و عامری، ۱۳۹۸؛ کریمی فرد، ۱۴۰۳). این حق، امروزه در ادبیات حقوق عمومی به عنوان یکی از حقوق بنیادین شهروندی شناخته می شود که ریشه در حق تعیین سرنوشت دارد. حق تعیین سرنوشت می تواند ابعاد مختلفی را به همراه داشته باشد، از جمله در ساحت محلی و در نقشی که شهروندان می توانند در مقررات گذاری های محلی-شهری برعهده داشته باشند (کریمی فرد، ۱۴۰۳).

مشارکت شهروندان در وضع مقررات می تواند از مشارکت منفعل، از جمله در قالب حضور در نشست ها و مباحثات عمومی، تا مشارکت فعال در قالب تهیه پیش نویس قوانین و نیز همه پرسی متجلی گردد. این تدریج مشارکت، از سطوح پایین (اطلاع رسانی) آغاز و به سطوح عالی (توانمندسازی و تصمیم گیری مشترک) می رسد (کریمی فرد، ۱۴۰۳؛ Auriacombe & Sithomola, 2020).

از منظر حقوقی، مشارکت عمومی در سطح محلی دارای سه بعد اساسی است: بعد اول، بعد رویه ای است که به الزامات فرایندی مشارکت، نظیر اطلاع رسانی، مشورت و پاسخگویی اشاره دارد؛ بعد دوم، بعد ماهوی است که به تاثیر واقعی نظر شهروندان بر محتوای تصمیمات مربوط می شود؛ و بعد سوم، بعد تضمینی است که به وجود سازوکارهای حقوقی و نهادی برای الزام مقامات محلی به رعایت مشارکت شهروندان و پاسخگویی در قبال آن مربوط می شود (حبیب نژاد و عامری، ۱۳۹۸؛ محمدزاده اصل و همکاران، ۱۳۹۴).

۱-۲. جایگاه شوراهای محلی در نظام حقوق اساسی ایران

شوراها در نظام حقوق اساسی ایران از جایگاه ویژه ای برخوردارند. اصل هفتم قانون اساسی صراحتا شوراها را یکی از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشور معرفی کرده و نشان دهنده جایگاه مهم آنها در ساختار سیاسی-اداری ایران است (قانون اساسی، اصل هفتم). بر اساس اصل ششم قانون اساسی، «در جمهوری اسلامی ایران، امور کشور باید به اتکاء آرای عمومی اداره شود از راه انتخابات، انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها» (قانون اساسی، اصل ششم).

در مفهوم اسلامی نیز شورا به عنوان یکی از ارکان نظام اسلامی محسوب می شود. اصل شورا در اسلام اختصاص به مسائل فردی و مصالح شخصی ندارد و قابل تعمیم به همه امور و شئون اجتماعی و سیاسی و مسائل حکومتی است (کریمی فرد، ۱۴۰۳). این مبانی فکری، پایه های حقوقی و دینی مشارکت شهروندان در اداره امور محلی را تشکیل می دهد.

از منظر حقوقی، شوراها نمایندگان مستقیم مردم در سطح محلی هستند؛ نهادی برخاسته از اراده عمومی که با تکیه بر اصل شفافیت، پاسخگویی و نظارت همگانی، به تنظیم امور شهری و روستایی می پردازد. تقویت شوراها، به معنای گسترش دموکراسی مشارکتی و حاکمیت قانون است (پروین، ۱۴۰۴).

یکی از مهم ترین و موثرترین شیوه های تحقق نظام مردم سالار و انعکاس مشارکت فعال مردم در اداره امور، تشکیل شوراهای محلی است. بدین معنا که اداره شوندگان هر محل، با داشتن توقعات مشترک برای حل و فصل امور خود به مشارکت دعوت می شوند تا آزادانه، حاکمیت خود را به منصه ظهور برسانند. مساله شوراها تحت عنوان مفاهیم «عدم تمرکز» و «حکومت محلی» در بسیاری از کشورها پذیرفته شده است (کریمی فرد، ۱۴۰۳؛ Council of Europe, 2015). در نظام عدم تمرکز، اداره امور ملی در اختیار دولت مرکزی قرار دارد، اما امور خاص محلی به نهادهای پدید آمده از آرای مردم محل سپرده می شود تا با برخورداری از استقلال عمل و ابتکار اهالی و امکانات محلی اداره شود (کریمی فرد، ۱۴۰۳).

۱-۳. فلسفه وجودی شوراها و پیوند آن با مشارکت عمومی

فلسفه وجودی تشکیل شوراها، فراهم ساختن امکان مشارکت اقشار و لایه های مختلف جامعه در اداره امور محلی و دخیل دانستن رای و نظر آنها در فرایندهای تصمیم گیری است (کریمی فرد، ۱۴۰۳؛ برزویی، ۱۴۰۴). مشارکت شهروندان در فرایندهای تصمیم گیری، عنصر کلیدی تمرکززدایی و دموکراسی محلی است. در نظام عدم تمرکز، شوراها می توانند بستری برای مشارکت واقعی شهروندان در تمام مراحل فرایند سیاست گذاری (دستور کار، صورت بندی سیاست ها و تصمیم گیری، اجرا و ارزیابی) فراهم کنند (Auriacombe & Sithomola, 2020).

اگر به مردم اجازه داده شود در فرایندهای سیاست گذاری و تصمیم گیری نهادهای محلی مشارکت و دخالت کنند، این امر به تقویت ارزش های مردم سالاری مانند اعتماد، پاسخگویی و مسئولیت پذیری کمک می کند و می تواند مشروعیت تصمیمات را افزایش دهد (Holum, 2023). در حکومت باز، مردم باید به صورت واقعی در روند تدوین، اجرا و ارزیابی برنامه ها مشارکت داشته باشند (Nel & Masilela, 2020).

یکی از مهم ترین عوامل به منظور تسهیل مشارکت های اجتماعی در اداره امور کشور، تدارک بسترهای حقوقی و قانونی مساعد برای آن است، به طوری که با بسط حیطه وظایف و اختیارات برای شوراها، امکان مشارکت بیشتر در حوزه تصمیم گیری و نظارت در امور محلی فراهم آید (محمدزاده اصل و همکاران، ۱۳۹۴). این امر نشان دهنده پیوند ناگسستنی میان توانمندسازی حقوقی شوراها و ارتقای مشارکت عمومی است (کریمی فرد، ۱۴۰۳).

---

بخش دوم: حدود حقوقی مشارکت شهروندان در شوراهای محلی ایران

۲-۱. مبانی قانون اساسی مشارکت در سطح محلی

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصول متعددی، مبانی مشارکت شهروندان در سطح محلی را تبیین کرده است. اصل ششم، اداره امور کشور را به اتکای آرای عمومی مقرر داشته و اصل هفتم شوراها را از ارکان تصمیم گیری دانسته است (قانون اساسی، اصول ششم و هفتم). اصل یکصدم مقرر می دارد: «برای پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی، پرورشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم و نظارت بر امور روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان، شوراهایی تشکیل می شود که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می کنند» (قانون اساسی، اصل یکصدم).

اصل یکصد و پنجم نیز محدودیت های مهمی برای شوراها وضع کرده است و شوراها را از اتخاذ تصمیماتی که مغایر با موازین اسلامی و قوانین کشور باشد، منع می کند (قانون اساسی، اصل یکصد و پنجم). این اصل، چارچوب نظارتی بر مصوبات شوراها را تعیین می کند که از یک سو حافظ انسجام نظام حقوقی است و از سوی دیگر ممکن است به عنوان محدودیتی بر دامنه اختیارات شوراها عمل کند (کریمی فرد، ۱۴۰۳).

مطابق حقوق اساسی ایران، با انتقال قدرت تصمیم گیری در امور محلی از حکومت مرکزی به شوراهای محلی، می توان مردم را به مشارکت و نقش آفرینی در اتخاذ تصمیم در حل مشکلات محلی تشویق کرد (کریمی فرد، ۱۴۰۳). با این حال، آنچه در ایران تحت عنوان شوراهای اسلامی و شهرداری ها ایجاد شده است، به طور کامل قابل انطباق با نظام عدم تمرکز محلی نیست، چراکه از سه رکن اساسی عدم تمرکز، دو مورد به طور کامل رعایت نشده و مورد سوم نیز آن گونه که شایسته است، مورد توجه قرار نگرفته است (کریمی فرد، ۱۴۰۳؛ ویسی، ۱۳۹۴).

۲-۲. قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور

قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، مهم ترین سند قانونی عادی در حوزه شوراهای محلی است. این قانون در مواد مختلف، وظایف و اختیارات شوراها را تعیین کرده و برخی سازوکارهای مشارکتی را پیش بینی نموده است (قانون شوراها، مواد ۶، ۷، ۸، ۷۶ و ۸۰). با این حال، بررسی دقیق این قانون نشان دهنده محدودیت های جدی در حوزه مشارکت شهروندان است (حبیب نژاد و عامری، ۱۳۹۸).

بند «ج» ماده ۷۶ این قانون بر «تشکیل گردهمایی عمومی جهت ارائه گزارش کار و دریافت پیشنهادها و پاسخ به سوالات و جلب مشارکت و خودیاری مردم برای پیشبرد امور روستا حداقل دو بار در سال و با پانزده روز اعلام قبلی» تاکید دارد (قانون شوراها، ماده ۷۶). این حکم، هرچند گامی در جهت مشارکت عمومی محسوب می شود، اما اولا فقط برای شوراهای روستا الزامی است و ثانیا به دو بار در سال محدود می شود و ثالثا فاقد ضمانت اجرای مشخص در صورت عدم اجرا است (کریمی فرد، ۱۴۰۳).

قانون شوراها در ذیل مواد ۶ و ۷ بر بعد رفتاری شهروندان برای مشارکت پذیری متمرکز شده است (قانون شوراها، مواد ۶ و ۷). بندهای ۲ و ۵ ماده ۸۰ قانون شوراها نیز می توانند خاستگاهی برای حکمرانی مشارکتی باشند (قانون شوراها، ماده ۸۰). با این حال، این مواد فاقد سازوکارهای عملیاتی مشخص برای تحقق مشارکت هستند (کریمی فرد، ۱۴۰۳؛ محمدزاده اصل و همکاران، ۱۳۹۴).

۲-۳. محدودیت های ساختاری و صلاحیتی شوراها

شوراهای اسلامی در چهارچوب قانون، مسئولیت مهمی در شناسایی و پیگیری مطالبات مردم و نظارت بر عهده دارند، اما در برخی حوزه ها میان مسئولیت های شوراها و اختیارات قانونی آنها تناسب کافی وجود ندارد (کریمی فرد، ۱۴۰۳). چالش های اصلی در این زمینه شامل موارد زیر است:

اول، ابهام مفهومی در وضعیت شوراها: عدم به رسمیت شناختن رسمی نظام عدم تمرکز و فقدان شخصیت حقوقی برای واحدهای سرزمینی در قانون اساسی ایران، یکی از چالش های اساسی است. عدم وجود اختیارات قانون گذاری صریح، عدم ایجاد ضمانت اجراهای موثر و ناقص بودن فرایند تصویب، از دیگر موانع محسوب می شود (کریمی فرد، ۱۴۰۳؛ ویسی، ۱۳۹۴).

دوم، تضعیف تدریجی جایگاه شوراها در قوانین عادی: شوراها در هر سه دوره تاریخی به عنوان نهادهای اراده عمومی در سطح محلی مطرح بوده اند، ولی در عمل با موانع و چالش های اجرایی، حقوقی و سیاسی روبرو بوده اند. تمامیت خواهی دستگاه های اجرایی دولتی، تضعیف تدریجی جایگاه شوراها در قوانین عادی، و نبود ضمانت اجرای مصوبات شوراها از سوی دستگاه های ذیل وزارت کشور، از جمله چالش های وضعیت فعلی حکمرانی محلی در ایران است (کریمی فرد، ۱۴۰۳؛ ویکی حقوق، ۱۴۰۴).

سوم، تفسیر محافظه کارانه شورای نگهبان: یکی از چالش های مهم، تفسیر محافظه کارانه شورای نگهبان از قانون اساسی در خصوص حدود اختیارات شوراها است که موجب محدودتر شدن دامنه صلاحیت های قانونی آنها شده است (پروین، ۱۴۰۴).

چهارم، فقدان انسجام قانونی: قوانین و مقررات مرتبط با حکمرانی شهری در ایران از انسجام کافی برخوردار نیستند و این پراکندگی قانونی، اعمال اختیارات شوراها را با دشواری مواجه می سازد (محمدزاده اصل و همکاران، ۱۳۹۴).

---

بخش سوم: سازوکارها و ابزارهای مشارکت شهروندان در شوراهای محلی

۳-۱. سازوکارهای موجود مشارکت

در نظام حقوقی ایران، سازوکارهای محدودی برای مشارکت شهروندان در فرایندهای تصمیم گیری شوراهای محلی پیش بینی شده است:

الف) حضور در جلسات شورا: اصل بر علنی بودن جلسات شوراهای اسلامی است. ماده ۱۶ قانون شوراهای اسلامی، تشکیل جلسات غیرعلنی را صرفا به تصویب دوسوم اعضا موکول کرده و شرط دیگری در نظر نگرفته است (قانون شوراها، ماده ۱۶). با این حال، این برداشت در میان شوراهای اسلامی ایجاد شده است که درباره هر موضوعی و بدون اینکه ضرورتی در کار باشد، می توانند صرفا با دوسوم آراء جلسات را به صورت غیرعلنی برگزار کنند. این رویه، اصل شفافیت و حق آگاهی مردم از اعمال و تصمیم گیری نمایندگان آنها را نقض می کند و امکان نظارت بر عملکرد را از مردم سلب می نماید (حبیب نژاد و عامری، ۱۳۹۸).

ب) گردهمایی های عمومی: بند «ج» ماده ۷۶ قانون شوراها، شوراهای روستا را موظف به تشکیل گردهمایی عمومی حداقل دو بار در سال کرده است (قانون شوراها، ماده ۷۶). ضرورت دارد این الزام برای شوراهای اسلامی شهر و شوراهای اسلامی فرادست نیز به صورت برخط و در فواصل زمانی مشخص انجام گیرد (کریمی فرد، ۱۴۰۳).

ج) نظرسنجی و اخذ اظهارنظر: در راستای ارتقای نقش مردم در مدیریت امور شهر و روستا باید هنگام وضع یک مصوبه، تحقیق و تفحص و ... از روش های مختلف مانند انجام نظرسنجی، اخذ اظهارنظر، استماع عمومی و ... استفاده شود و نظر مشورتی مردم اخذ شود تا در تصویب یا رد مصوبات و ارزیابی عملکرد مدیران تاثیرگذار باشد (کریمی فرد، ۱۴۰۳؛ محمدزاده اصل و همکاران، ۱۳۹۴).

د) انتشار اطلاعات: در قوانین و مقررات باید پیش بینی شود تا بر روی وب سایت یا از طریق رسانه های جمعی، اطلاعات کافی در مورد آغاز یک فرایند مشارکتی در مورد پیش نویس یا اصلاح قوانین منتشر شود. پس از گذشت مهلت نظردهی، مقامات دلایل خود را در رد یا قبول پیشنهادها در همان سایت ارائه خواهند کرد (کریمی فرد، ۱۴۰۳؛ Nel & Masilela, 2020).

۳-۲. کاستی های سازوکارهای موجود

با وجود پیش بینی این سازوکارها، بررسی دقیق تر نشان می دهد که مشارکت شهروندان در عمل با کاستی های جدی مواجه است:

اول، یک سویه بودن مقررات گذاری: در حال حاضر شوراهای اسلامی شهر به صورت مکرر و مداوم اقدام به مقررات گذاری در حوزه مسائل شهری کرده و تصمیمات لازم الاجرای فراوانی برای مدیریت شهری اتخاذ می کنند، اما این اقدام شوراهای اسلامی یک سویه و بدون مشارکت مردم و اخذ نظرات و خواسته های آنهاست. شوراهای اسلامی شهر بنابر تشخیص خود امور مربوط به شهر را تثمیت و مدیریت می کنند و در این تصمیم گیری نیازی به اتخاذ نظر شهروندان نداشته و مقررات و مصوبات آنها پس از تایید و تصویب برای اجرا ابلاغ می شود، بدون آنکه مردم محل در ایجاد آنها دخالت داده شوند یا حتی با خبر از تصویب آنها باشند (کریمی فرد، ۱۴۰۳).

دوم، ضعف ابزارهای مشارکتی: شوراهای محله، انجمن های شهروندی، سازمان های مردم نهاد و فرایندهای مشورتی در بسیاری از موارد فاقد چارچوب حقوقی مشخص یا ضمانت اجرای لازم هستند. در نتیجه، مشارکت مردمی غالبا به شکل محدود، موردی و غیرنظام مند باقی می ماند و شوراها نمی توانند نقش واقعی خود را در تولید سیاست های عمومی محلی ایفا کنند (ویسی، ۱۳۹۴؛ محمدزاده اصل و همکاران، ۱۳۹۴).

سوم، نبود مشارکت در اجرا: در حوزه اجرای مصوبات شهری نیز مردم در اجرای مصوبات هیچ مشارکتی ندارند (کریمی فرد، ۱۴۰۳).

چهارم، ضعف سازوکارهای پاسخگویی: بعد از انتخاب اعضای شوراهای اسلامی، ارتباط چندانی بین آنها و مردم برقرار نیست و سازوکارهای نظارتی مردمی از کارآمدی لازم برخوردار نیستند (Holum, 2023؛ Mngomezulu, 2020).

۳-۳. بررسی سازوکار ثبت شکایت و دادخواست عمومی

یکی از ابزارهای مهم مشارکت عمومی، وجود سازوکاری برای بیان انتقادات یا شکایات نسبت به مقامات یا تصمیمات محلی است تا اگر افراد و گروه های اجتماعی درباره سیاست ها یا فعالیت مسئولان نگرانی هایی دارند بتوانند دغدغه های خود را به آسانی مطرح سازند (Kalonda & Govender, 2021).

سازوکارهای ثبت شکایت و دادخواست عمومی می توانند نقش مهمی در تقویت پاسخگویی نهادهای محلی ایفا کنند (Ragolane, 2022). با این حال، در نظام حقوقی ایران، این سازوکارها از انسجام و کارآمدی کافی برخوردار نیستند. شهروندان هیچ اختیار قانونی برای تصمیم گیری درباره مسائل مختلف ندارند و احتمال مشارکت آنها در فرایند ایجاد فرم های دموکراتیک و مشارکت آنها در تقریبا تمام نظام های محلی، به موجب مقررات قانون اساسی، قوانین عادی و عموما مقررات محلی مقررات گذاری می گردد (محمدزاده اصل و همکاران، ۱۳۹۴).

---

بخش چهارم: ضمانت اجراهای حقوقی مشارکت شهروندان

۴-۱. مفهوم و اقسام ضمانت اجرا در حقوق اداری

ضمانت اجرا در حقوق اداری به مجموعه سازوکارهای حقوقی اطلاق می شود که برای تضمین اجرای قواعد و هنجارهای حقوقی پیش بینی شده است (محمدزاده اصل و همکاران، ۱۳۹۴). در حوزه مشارکت عمومی، ضمانت اجراها را می توان به سه دسته تقسیم کرد: ضمانت اجراهای قضایی، ضمانت اجراهای اداری و ضمانت اجراهای سیاسی (ویسی، ۱۳۹۴).

ضمانت اجراهای قضایی شامل امکان شکایت شهروندان از تصمیمات نهادهای محلی در مراجع قضایی و شبه قضایی نظیر دیوان عدالت اداری است. دیوان عدالت اداری می تواند مصوبات شوراهای اسلامی را بر اساس دلایل شکلی و ماهوی ابطال کند (ویسی، ۱۳۹۴). ضمانت اجراهای اداری شامل نظارت های سلسله مراتبی، بازرسی و پاسخگویی مقامات محلی به نهادهای بالادستی است. ضمانت اجراهای سیاسی نیز شامل ابزارهایی نظیر سوال، استیضاح در سطح محلی، همه پرسی و ابزارهای نظارت عمومی می شود (محمدزاده اصل و همکاران، ۱۳۹۴).

۴-۲. ضمانت اجراهای موجود در نظام شورایی ایران

در نظام حقوقی ایران، ضمانت اجراهای مشارکت شهروندان در شوراهای محلی را می توان در چند سطح تحلیل کرد:

الف) ضمانت اجراهای مرتبط با مصوبات شوراها: مطابق اصل ۱۰۵ قانون اساسی تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین کشور باشد (قانون اساسی، اصل ۱۰۵). در ماده ۹۰ قانون شوراها نیز بر عدم مغایرت مصوبات تمامی شوراها با مقررات کشور تاکید شده است (قانون شوراها، ماده ۹۰). نظارت بر مصوبات شوراها از دو طریق انجام می شود: نظارت بر اعضای شورا و عملکرد آنها، و نظارت بر مصوبات شوراها (کریمی فرد، ۱۴۰۳).

ب) ضمانت اجرای انحلال شورا: شورا در صورت اعتراض به انحلال حق دارد به دادگاه صالح شکایت کند و دادگاه موظف است خارج از نوبت به آن رسیدگی کند (قانون شوراها). این سازوکار، هرچند نوعی ضمانت اجرای قضایی برای شوراها محسوب می شود، اما به مشارکت شهروندان مربوط نیست و بیشتر به روابط میان نهادهای حکومتی مربوط می شود (کریمی فرد، ۱۴۰۳).

ج) الزام مقامات دولتی به رعایت تصمیمات شوراها: استانداران، فرمانداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند (قانون شوراها). این حکم، نوعی ضمانت اجرای اداری برای اجرای تصمیمات شوراها محسوب می شود (محمدزاده اصل و همکاران، ۱۳۹۴).

۴-۳. ضعف های ضمانت اجراهای موجود

با وجود این سازوکارها، ضمانت اجراهای مشارکت شهروندان در شوراهای محلی ایران با ضعف های اساسی مواجه است:

اول، نبود ضمانت اجرای مصوبات شوراها: قانون گذار شوراهای اسلامی را به عنوان یکی از ارکان تصمیم گیری نظام معرفی کرده و بایستی همانند مصوبات سایر قوا ضمانت اجرایی در میان مسئولین داشته باشد. اما در عمل، نبود ضمانت اجرای مصوبات شوراها از سوی دستگاه های ذیل وزارت کشور، یکی از چالش های اساسی است (کریمی فرد، ۱۴۰۳؛ ویکی حقوق، ۱۴۰۴).

دوم، فقدان ضمانت اجرا برای الزامات مشارکتی: الزامات مشارکتی پیش بینی شده در قانون شوراها (نظیر برگزاری گردهمایی های عمومی، اخذ نظر مشورتی مردم، انتشار اطلاعات) فاقد ضمانت اجرای مشخص هستند. به عبارت دیگر، اگر شورایی این الزامات را رعایت نکند، سازوکار حقوقی مشخصی برای الزام آن به رعایت وجود ندارد (حبیب نژاد و عامری، ۱۳۹۸؛ کریمی فرد، ۱۴۰۳).

سوم، ضعف سازوکارهای نظارتی: نظارت بر عملکرد شوراها عمدتا از طریق نهادهای بالادستی (وزارت کشور، شوراهای فرادست، دیوان عدالت اداری) انجام می شود و نظارت مردمی از کارآمدی لازم برخوردار نیست. مردم به ویژه در فواصل میان انتخابات، ابزار موثری برای نظارت بر عملکرد نمایندگان محلی خود در اختیار ندارند (Mngomezulu, 2020؛ Mamokhere, 2022).

چهارم، نبود نظام پاسخگویی موثر: سازوکارهای پاسخگویی مقامات محلی در قبال شهروندان ضعیف است و مقامات محلی در قبال تصمیمات خود، به ویژه در حوزه هایی که مشارکت شهروندان الزامی است، پاسخگوی موثری نیستند (Shava & Mazenda, 2021؛ Holum, 2023).

---

بخش پنجم: مطالعه تطبیقی – تجربه نظام های حقوقی دیگر

۵-۱. پروتکل الحاقی منشور اروپایی خودمختاری محلی

پروتکل الحاقی منشور اروپایی خودمختاری محلی درباره حق مشارکت در امور مقامات محلی (۲۰۰۹) یکی از مهم ترین اسناد بین المللی در حوزه تضمین حقوقی مشارکت شهروندان در سطح محلی است (Council of Europe, 2009). این پروتکل حق هر شهروند را برای مشارکت در تصمیم گیری به منظور شکل دهی به جامعه محلی خود تضمین می کند و هدف آن تقویت دموکراسی از طریق ارتقای مشارکت عمومی، شفافیت، پاسخگویی و شمول در حکمرانی محلی است (Council of Europe, 2009).

ماده ۱-۱ پروتکل مقرر می دارد: «دولت های عضو باید برای همه افراد تحت صلاحیت خود حق مشارکت در امور مقامات محلی را تضمین کنند» (Council of Europe, 2009). ماده ۱-۳ نیز مقرر می دارد: «قانون باید وسایلی برای تسهیل اعمال این حق فراهم کند. بدون تبعیض ناروا علیه هر شخص یا گروه، قانون می تواند تدابیر خاصی برای موقعیت ها یا دسته های مختلف اشخاص پیش بینی کند» (Council of Europe, 2009).

این پروتکل، تعهدات مشخصی برای دولت های عضو ایجاد می کند، از جمله تضمین حق مشارکت در سطح محلی از طریق رای گیری و طرح دادخواست، و اتخاذ همه تدابیر لازم برای اجرای این حق (Council of Europe, 2009).

۵-۲. تجربه فرانسه در نهادینه سازی مشارکت محلی

فرانسه از جمله کشورهایی است که ابزارهای گسترده ای برای مشارکت شهروندان در سطح محلی توسعه داده است. در فرانسه، شوراها از مجموعه گسترده ای از ابزارهای مشارکتی بهره می برند؛ از جمله بودجه ریزی مشارکتی، مشورت های عمومی، انجمن های محلی، همه پرسی های محلی، مطالعات اجتماعی، گروه های محلی ذی نفعان و شوراهای محله (Lefebvre, 2013). این ابزارها موجب می شود که مشارکت شهروندان نه فقط نمادین، بلکه واقعی و تاثیرگذار باشد. شهروندان در این ساختار در سطوح مختلف فرایند سیاست گذاری حضور دارند و شوراها نقش تسهیل کننده و هماهنگ کننده میان مدیریت شهری و جامعه را ایفا می کنند (Lefebvre, 2013).

۵-۳. استانداردهای اروپایی برای تقویت مشارکت محلی

شورای اروپا مجموعه ای از استانداردها و توصیه ها را برای تقویت مشارکت شهروندان در سطح محلی تدوین کرده است. مشارکت شهروندان در سیاست محلی باید در تمام سطوح سیاسی و اداری تضمین شود (Congress of Local and Regional Authorities of Europe, n.d.; Council of Europe, 2015). این امر به ویژه پیش فرض های زیر را ایجاب می کند:

· اجرای اصل تبعیت (Subsidiarity)، که بر اساس آن امور عمومی تنها در صورتی باید توسط مقامات اداری انجام شود که نتوان آن را با موفقیت توسط شهروندان و انجمن های داوطلبانه آنها انجام داد؛

· حق شهروندان برای اطلاع رسانی و شنیده شدن درباره هر طرح یا پروژه مهم قبل از اتخاذ تصمیمات؛

· استفاده از فناوری های اطلاعاتی جدید برای ارائه اطلاعات جامع به شهروندان؛

· ایجاد نظام همکاری مبتنی بر اعتماد متقابل میان کارکنان متخصص و شهروندان و نمایندگان آنها؛

· حداکثر مشارکت ممکن همه ساکنان در زندگی سیاسی، صرف نظر از تابعیت آنها (Congress of Local and Regional Authorities of Europe, n.d.; Council of Europe, 2015).

۵-۴. مطالعه تطبیقی: ایران و فرانسه

مقایسه تجربه ایران و فرانسه نشان دهنده تفاوت های اساسی در رویکرد به مشارکت شهروندان در سطح محلی است. در ایران، هرچند ظرفیت مشارکت مردمی وجود دارد و شوراها نیز می توانند آن را به کار گیرند، اما ابزارها و نهادهای مشارکتی هنوز به سطح نهادمند و الزام آور نرسیده اند (کریمی فرد، ۱۴۰۳). در مقابل، در فرانسه، این ابزارها از پشتوانه قانونی و نهادی برخوردارند و در عمل به کار گرفته می شوند (Lefebvre, 2013).

این تفاوت نشان می دهد که استقرار دموکراسی مشارکتی نیازمند پشتوانه حقوقی، اداری و مالی پایدار است. عدم امکان مشارکت منظم و منطقی شهروندان در مقررات گذاری می تواند از مهم ترین علل ناکارآمدی و عدم میل به اطاعت از مقررات شهری و بالارفتن هزینه های اقتصادی و اجتماعی اجرای تصمیمات شوراهای شهر باشد (کریمی فرد، ۱۴۰۳؛ حبیب نژاد و عامری، ۱۳۹۸).

۵-۵. سایر تجارب بین المللی

مطالعه نظام های محلی در سایر کشورها نیز نشان دهنده اهمیت ضمانت اجراهای حقوقی است. در آفریقای جنوبی، اگرچه چارچوب های قانونی برای حکمرانی مشارکتی وجود دارد، اما اجرای آنها ضعیف و پراکنده باقی مانده است. اعتماد و پاسخگویی به عنوان پیش شرط های حیاتی برای مشارکت معنادار شناخته می شوند، بدون اینکه تعامل جامعه به طور موثری شکل گیرد (Mngomezulu, 2020; Mamokhere, 2022). این تجربه نشان می دهد که صرف وجود چارچوب قانونی کافی نیست و تضمین اجرای عملی آن از اهمیت حیاتی برخوردار است (Auriacombe & Sithomola, 2020).

در برزیل نیز، بودجه ریزی مشارکتی به عنوان یکی از موفق ترین الگوهای مشارکت محلی شناخته می شود. در بسیاری از شهرهای برزیل، فرایند بودجه مشارکتی از طریق آیین نامه شهرداری به رسمیت شناخته شده و در قانون مالی شهرداری یا قانون ارگانیک شهرداری گنجانده می شود (UN-Habitat, 2019). این رویکرد، از طریق نهادینه سازی قانونی، مشارکت شهروندان را از سطح نمادین به سطح تصمیم گیری واقعی ارتقا می دهد (Setiawan et al., 2022).

---

بخش ششم: پیشنهادها و راهکارها

۶-۱. پیشنهادهای تقنینی

۱. اصلاح قانون شوراهای اسلامی: ضروری است قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران به منظور پیش بینی سازوکارهای الزام آور مشارکت شهروندان اصلاح شود (کریمی فرد، ۱۴۰۳؛ حبیب نژاد و عامری، ۱۳۹۸). این اصلاحات باید شامل موارد زیر باشد:

· الزامی کردن برگزاری جلسات علنی به عنوان اصل و محدود کردن جلسات غیرعلنی به موارد خاص با ذکر دلایل امنیتی؛

· الزامی کردن برگزاری گردهمایی های عمومی برای ارائه گزارش عملکرد و اخذ نظر شهروندان برای همه سطوح شوراها، نه فقط شوراهای روستا؛

· پیش بینی الزام شوراها به اخذ نظر مشورتی شهروندان قبل از تصویب مصوبات مهم شهری؛

· تعیین مهلت مشخص برای انتشار عمومی پیش نویس مصوبات و دریافت نظرات شهروندان (کریمی فرد، ۱۴۰۳).

۲. نهادینه سازی بودجه ریزی مشارکتی: بودجه ریزی مشارکتی به عنوان یکی از کارآمدترین ابزارهای مشارکت شهروندان در فرایند تصمیم گیری مالی محلی، باید در قانون شوراها و قانون شهرداری ها نهادینه شود. لازم است سهم مشخصی از بودجه شهرداری ها (مثلا حداقل ۵ درصد) به فرایندهای بودجه ریزی مشارکتی اختصاص یابد و سازوکارهای اجرایی آن به طور دقیق تعیین شود (UN-Habitat, 2019).

۳. پیش بینی همه پرسی محلی: قانون گذار باید همه پرسی محلی را به عنوان یکی از ابزارهای مشارکت مستقیم شهروندان در تصمیمات مهم محلی به رسمیت بشناسد و شرایط برگزاری آن (از جمله حد نصاب درخواست کنندگان، موضوعات قابل طرح و آثار حقوقی تصمیمات) را تعیین کند (Council of Europe, 2009).

۴. ایجاد نظام پاسخگویی ساختارمند: مقررات باید شوراها را موظف کنند که به طور منظم (حداقل فصلی) گزارش عملکرد خود را به صورت عمومی منتشر کنند و سازوکارهایی برای رسیدگی به شکایات و پیشنهادهای شهروندان ایجاد نمایند (Shava & Mazenda, 2021).

۶-۲. پیشنهادهای نهادی

۱. تاسیس شوراهای محله به عنوان نهاد رسمی: در سلسله مراتب شوراهای اسلامی باید به شوراهای محله توجه شود و زمینه برای تشکیل آنها فراهم شود. شوراهای محله می توانند به عنوان حلقه واسط میان شهروندان و شورای شهر عمل کنند و مشارکت شهروندان را در سطح خرد تسهیل نمایند (کریمی فرد، ۱۴۰۳).

۲. ایجاد نهادهای میانجی: سازمان های مردم نهاد، انجمن های شهروندی و گروه های محلی ذی نفعان باید از چارچوب حقوقی مشخص و ضمانت اجرای لازم برخوردار شوند تا بتوانند در فرایندهای مشارکتی نقش موثری ایفا کنند (Auriacombe & Sithomola, 2020).

۳. تقویت ظرفیت های دیجیتال: با توجه به گسترش فناوری های اطلاعاتی، ضروری است که سامانه های الکترونیکی مشارکت شهروندان (نظیر سامانه های نظرسنجی آنلاین، پخش برخط جلسات شورا و سامانه های ثبت شکایت) توسعه یابد. ویژگی تعاملی رسانه های اجتماعی یک ضرورت برای مشارکت شبکه ای و ارزیابی منسجم و قابل اتکا محسوب می شود (Nel & Masilela, 2020).

۴. آموزش و توانمندسازی: اعضای شوراها و کارکنان شهرداری ها باید در حوزه های مشارکت عمومی، حقوق شهروندی و ابزارهای گفت وگوی اجتماعی آموزش ببینند. همچنین، شهروندان باید از حقوق مشارکتی خود آگاه شوند (Ragolane, 2022).

۶-۳. پیشنهادهای مرتبط با ضمانت اجرا

۱. تقویت ضمانت اجرای مصوبات شوراها: قانون گذار باید همانند مصوبات سایر قوا، ضمانت اجرایی مناسب برای مصوبات شوراهای اسلامی پیش بینی کند و دستگاه های اجرایی را به اجرای مصوبات شوراها ملزم نماید (کریمی فرد، ۱۴۰۳).

۲. پیش بینی ضمانت اجرا برای الزامات مشارکتی: عدم رعایت الزامات مشارکتی توسط شوراها باید دارای ضمانت اجرای مشخص باشد، از جمله امکان شکایت شهروندان به دیوان عدالت اداری و ابطال مصوباتی که بدون رعایت فرایندهای مشارکتی وضع شده اند (محمدزاده اصل و همکاران، ۱۳۹۴؛ Mamokhere, 2022).

۳. تقویت نظارت قضایی: دیوان عدالت اداری باید صلاحیت رسیدگی به شکایات مربوط به نقض حقوق مشارکتی شهروندان را به صورت صریح داشته باشد و رویه قضایی مشخصی در این زمینه ایجاد شود (ویسی، ۱۳۹۴).

۴. ایجاد سازوکار افشاگری: حمایت قانونی از افشاگران تخلفات در نهادهای محلی می تواند به تقویت شفافیت و پاسخگویی کمک کند (Shava & Mazenda, 2021).

۶-۴. پیشنهادهای مرتبط با شفافیت

۱. انتشار عمومی اسناد و اطلاعات: ضروری است که اسناد بودجه، مصوبات، صورت جلسات و مشروح مذاکرات شوراها به صورت عمومی و قابل دسترس منتشر شوند. درباره انتشار بودجه سالیانه شهرداری و دهیاری نیز ضرورت دارد یک نسخه کم تر فنی منتشر شود (Nel & Masilela, 2020؛ UN-Habitat, 2019).

۲. پخش برخط جلسات: جلسات شوراهای اسلامی باید به صورت برخط قابل دسترسی و مشاهده باشند و استماع به صورت زنده ممکن باشد (Setiawan et al., 2022).

۳. ایجاد درگاه واحد مشارکت: ایجاد یک درگاه الکترونیکی واحد که شهروندان بتوانند از طریق آن به اطلاعات مربوط به فرایندهای مشارکتی، پیش نویس مصوبات، گزارش های عملکرد و سازوکارهای ثبت شکایت دسترسی داشته باشند (Ragolane, 2022).

---

منابع همان منابع پایانی مقاله است و می تواند بدون تغییر باقی بماند.