تنگه هرمز در تلاقی حقوق بین الملل دریاها، ژئوپلیتیک انرژی و قدرت ملی، ارائه شده در برنامه زنده تلویزیونی شهریور ماه ۱۴۰۵

تنگه هرمز در تلاقی حقوق بین الملل دریاها، ژئوپلیتیک انرژی و قدرت ملی

بازخوانی چارچوب حاکمیت دولت ساحلی و ابعاد سیاسی آن

بر پایه گفت وگو با دکتر سید مصطفی هاشمی

مقدمه

تنگه هرمز تنها یک گذرگاه آبی نیست؛ گرهگاهی است که حقوق، امنیت و اقتصاد جهانی در آن به هم می رسند. این آبراه، از یک سو، به سبب جایگاهش در حقوق بین الملل دریاها و آزادی کشتیرانی، موضوعی حقوقی است؛ از سوی دیگر، به دلیل منافع امنیتی دولت ساحلی و رقابت های ژئوپلیتیک، مسئله ای راهبردی. پرسشی که این یادداشت می کوشد به آن بپردازد این است: چگونه می توان میان حق حاکمیت دولت ساحلی و آزادی کشتیرانی بین المللی توازنی برقرار کرد که نه به مطلق گرایی حاکمیتی بینجامد و نه آزادی کشتیرانی را به پوششی برای نادیده گرفتن امنیت ملی تبدیل کند؟ نوشته حاضر، با الهام از گفت وگوی دکتر سید مصطفی هاشمی و با تکیه بر یافته های تازه اندیشکده های معتبر داخلی و بین المللی، می کوشد همین پرسش را با زبانی علمی تر و منسجم تر بازسازی کند.

۱. جایگاه حقوقی تنگه هرمز و رژیم های عبور

در حقوق بین الملل دریاها، «تنگه» آبراهی است که دو بخش از دریای آزاد یا دو منطقه انحصاری اقتصادی را به هم متصل می کند و برای کشتیرانی بین المللی به کار می آید. تنگه هرمز، با اتصال خلیج فارس به دریای عمان و آب های آزاد، یکی از مهم ترین تنگه های جهان است.

درباره این تنگه، دو نگاه رقیب در داخل کشور شکل گرفته است. نخست، نگاهی که تنگه را متعلق به ایران می داند و برای جمهوری اسلامی حق اعمال هرگونه حاکمیت را می شناسد. دوم، نگاهی که بر ماهیت بین المللی تنگه تاکید می کند و هر اقدام ایران را دارای پیامدهای گسترده اقتصادی، سیاسی و حقوقی می بیند. تحلیل علمی، اما، باید از این دوگانه فاصله بگیرد. پرسش بنیادین این است: در نقطه تعارض میان حاکمیت دولت ساحلی و آزادی کشتیرانی بین المللی، مرز هر یک از این حقوق کجاست؟

پاسخ را باید در چارچوب قواعد کلی حقوق دریاها جست، نه در احساسات سیاسی یا ضرورت های مقطعی.

کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها دو رژیم اصلی را برای عبور از آب های سرزمینی و تنگه ها پیش بینی کرده است:

الف) عبور بی ضرر

این رژیم، کهن تر و سنتی تر است و در مواد ۱۷ و ۱۹ کنوانسیون آمده است. بر پایه آن، کشتی خارجی حق عبور از دریای سرزمینی را دارد، به شرط آنکه عبورش به صلح، نظم یا امنیت دولت ساحلی آسیب نزند. ماده ۱۹ نمونه های رفتار مخل را برمی شمارد: تهدید یا استفاده از زور علیه حاکمیت، تمامیت ارضی یا استقلال سیاسی؛ انجام مانور یا تمرین نظامی با سلاح؛ جمع آوری اطلاعات به زیان دفاع یا امنیت دولت ساحلی؛ ایجاد آلودگی شدید یا عمدی زیست محیطی؛ و فعالیت های صیادی، پژوهشی یا نقشه برداری که با عبور مستمر و سریع بی ارتباط باشد.

بنابراین، حق عبور مطلق نیست؛ تا آنجا محترم است که سه گانه «صلح، نظم و امنیت» دولت ساحلی را بر هم نزند.

ب) عبور ترانزیتی

این رژیم، نوتر است و در مواد ۳۷ و ۳۸ کنوانسیون برای تنگه هایی طراحی شده که در کشتیرانی بین المللی به کار می آیند. دامنه آزادی در آن گسترده تر است و کشتی ها، زیردریایی ها و در مواردی هواپیماها را در بر می گیرد؛ با تاکید بر عبور مستمر و سریع.

در این چارچوب، تعلیق عبور به رسمیت شناخته نشده است؛ دولت ساحلی نمی تواند به طور کلی عوارض بگیرد، مگر در برابر خدمات مشخص؛ و صلاحیتش محدودتر است، هرچند همچنان می تواند مقررات ایمنی دریانوردی، حفاظت از محیط زیست و تنظیم مسیرها را وضع کند. روشن است که تشخیص رژیم حقوقی حاکم بر هر بخش از تنگه هرمز، اهمیت تعیین کننده ای دارد.

تحلیل های اخیر اندیشکده هایی مانند چتم هاوس و واشینگتن اینستیتوت نشان می دهد که اختلاف تفسیری دقیقا بر سر همین دو رژیم است. ایران با استناد به عدم عضویت در کنوانسیون و قانون دریایی داخلی خود، بر عبور بی ضرر تاکید می کند؛ در حالی که بسیاری از دولت ها عبور ترانزیتی را قاعده ای عرفی می دانند. این اختلاف تنها فنی نیست؛ بازتاب تنشی عمیق تر میان اصل نسبی بودن آثار معاهدات و ادعای عرفی شدن برخی مقررات کنوانسیون است. چنانکه هاشمی یادآور می شود، ایران می تواند بر اصل رفتار متقابل و ضرورت احراز عرفی بودن قاعده تکیه کند، به ویژه آنکه ایالات متحده نیز طرف کنوانسیون نیست.

۲. صلاحیت دولت ساحلی و امکان تعلیق عبور بی ضرر

دولت ساحلی در برابر رفتارهایی که صلح، نظم یا امنیت را بر هم می زند، دست بسته نیست. اما اقداماتش باید متناسب، مبتنی بر ضرورت و از منظر حقوقی قابل دفاع باشد. ماده ۲۵ کنوانسیون امکان تعلیق موقت عبور بی ضرر را در تمام یا بخشی از دریای سرزمینی پیش بینی کرده است؛ به شرط آنکه تعلیق ماهیت موقت داشته باشد، بر ضرورت های واقعی امنیتی و حقوقی استوار باشد، پیشاپیش اعلام و اطلاع رسانی شود و تنها به ملاحظات سیاسی یا اقتصادی تکیه نکند.

تعلیق دائمی یا بی ضابطه، خارج از چارچوب حقوقی است. این ابزار، اگر با استدلال دقیق، تناسب و تشریفات همراه شود، می تواند پشتوانه ای برای مدیریت شرایط خاص باشد.

۳. وضعیت ایران در کنوانسیون ۱۹۸۲

ایران از دولت های طرف کنوانسیون ۱۹۸۲ نیست. بر پایه اصل نسبی بودن آثار معاهدات، تعهدات قراردادی بدون رضایت دولت ثالث ایجاد نمی شود. با این حال، باید میان قاعده قراردادی و قاعده عرفی تفکیک قائل شد؛ برخی مقررات کنوانسیون ممکن است بازتاب عرف بین المللی باشند و دولت های غیرعضو را نیز درگیر کنند.

از سوی دیگر، ایالات متحده آمریکا هم طرف کنوانسیون نیست. ایران می تواند بر اصل رفتار متقابل، نسبی بودن آثار معاهدات و ضرورت احراز عرفی بودن قواعد مورد استناد تاکید کند.

۴. تنگه هرمز به مثابه گلوگاه ژئواکونومیک

داده های اداره اطلاعات انرژی آمریکا و گزارش های آژانس بین المللی انرژی و مکینزی نشان می دهد که در شرایط عادی، حدود ۲۰ تا ۲۵ درصد تجارت دریایی نفت جهان و نزدیک به ۲۰ درصد تجارت جهانی گاز طبیعی مایع از این تنگه می گذرد. همین حجم، هرمز را به یکی از حساس ترین شریان های انرژی جهان بدل کرده است.

تحلیل های شورای آتلانتیک، CSIS و گروه بین المللی بحران تاکید می کنند که هرگونه اختلال، حتی محدود، می تواند آثار تورمی و زنجیره ای بر بازارهای جهانی بگذارد و معادلات امنیت انرژی آسیا که مقصد اصلی این جریان است را دگرگون کند.

اندیشکده های داخلی نیز در سال های اخیر بر همین نکته انگشت گذاشته اند: هرمز تنها مسیر عبور نیست؛ عمق راهبردی و ابزار بازدارندگی است. گزارش های جامعه اندیشکده ها و مراکز مرتبط با توسعه مکران، هرمز را نقطه اتصال سه حوزه قدرت می دانند: خلیج فارس، اقیانوس هند و بازارهای انرژی آسیا.

پیشنهاد آنها این است که ایران از مدل «قدرت در هرمز» به سوی «شبکه قدرت از هرمز تا مکران» حرکت کند؛ شبکه ای که بنادر، خطوط لوله، راه آهن و زیرساخت های انرژی را در بر می گیرد.

در همان حال، تلاش کشورهای عربی خلیج فارس برای توسعه خطوط لوله جایگزین از جمله گسترش خط لوله شرق–غرب عربستان و ظرفیت امارات نشان دهنده کوشش برای کاهش وابستگی است. با این حال، تحلیل های CNN و فارن افرز تاکید می کنند که این مسیرهای جایگزین هنوز ظرفیت جایگزینی کامل جریان هرمز را ندارند و جغرافیا همچنان به سود موقعیت ایران عمل می کند.

۵. ابعاد سیاسی و راهبردی

تنگه هرمز تنها یک مسئله حقوقی نیست؛ نقطه تلاقی حقوق، سیاست، امنیت، اقتصاد انرژی و رقابت های منطقه ای است. مدیریت آن می تواند میدان نمایش توان ایران در مدیریت محیط پیرامونی باشد.

ضرورت انسجام ملی

هاشمی به درستی بر نقش انسجام ملی تاکید می کند. در شرایط فشار خارجی، انسجام داخلی نه شعار، بلکه مولفه ای از قدرت ملی است. حضور آگاهانه مردم، هماهنگی دستگاه های مسئول و دیپلماسی فعال، پشتوانه اجرای حقوق و بازدارندگی است. دیپلماسی بدون پشتوانه مردمی و میدانی، آسیب پذیر است.

نقد رویکرد قدرت های بزرگ و نهادهای بین المللی

تحلیل های اخیر بروکینگز و CSIS نشان می دهد که قدرت های بزرگ اغلب قواعد بین المللی را گزینشی تفسیر و اجرا می کنند. وقتی همان دولتی که بر آزادی کشتیرانی تاکید می کند، خود طرف کنوانسیون نیست یا در موارد دیگر از قواعد فاصله می گیرد، اعتبار نظم حقوقی تضعیف می شود. این واقعیت، ضرورت اتکای همزمان به حقوق، بازدارندگی و روایت منسجم را برجسته می کند.

نقد عملکرد نهادهای بین المللی نیز در همین چارچوب معنا پیدا می کند. شورای امنیت و سازوکارهای سازمان ملل در بسیاری از موارد زیر تاثیر ساختار قدرت قرار می گیرند. بنابراین، امنیت ملی را نمی توان تنها بر وعده های نهادی استوار کرد. ایران باید همزمان از ظرفیت حقوقی، قدرت میدانی و دیپلماسی فعال بهره ببرد.

۶. مدیریت فعال و توازن میان حقوق و قدرت

مفهوم مدیریت جدید که در مصاحبه مطرح شده، در تحلیل های آینده پژوهانه نیز بازتاب یافته است. مدیریت فعال یعنی خروج از موضع صرفا واکنشی و ایفای نقش بر پایه موقعیت جغرافیایی، حقوق دولت ساحلی و ظرفیت بازدارندگی. ایران نباید تنها در جایگاه واکنش پذیر بماند.

چنین مدیریتی باید از نظر حقوقی قابل دفاع باشد؛ یعنی بتوان آن را با استناد به امنیت دولت ساحلی، قواعد عبور و ضرورت حفظ نظم توضیح داد. نمایش اقتدار بدون روایت حقوقی و دیپلماتیک، هزینه زا است؛ در مقابل، ترکیب قدرت میدانی با استدلال حقوقی و دیپلماسی، قدرت کشور را در سطح بین المللی افزایش می دهد. اقتدار پایدار، حاصل پیوند قدرت میدانی، استدلال حقوقی و تدبیر است.

یافته های اندیشکده هایی چون واشینگتن اینستیتوت و چتم هاوس نشان می دهد که هر سازوکار مدیریتی جدید در تنگه، اگر بخواهد پایدار بماند، باید با استانداردهای ایمنی دریانوردی و هماهنگی با سازمان بین المللی دریانوردی سازگار باشد؛ در غیر این صورت با مقاومت گسترده روبه رو خواهد شد. در عین حال، موقعیت جغرافیایی ایران همچنان برگ برنده ای است که با قدرت نظامی صرف نمی توان آن را خنثی کرد.

جمع بندی

تنگه هرمز نه ملک انحصاری یک دولت است و نه مسیر آزاد و بی قیدوشرط. مسئله اصلی، برقراری توازن حقوقی و سیاسی میان حقوق دولت ساحلی، امنیت ملی، الزامات کشتیرانی بین المللی و قواعد حقوق دریاهاست.

موفقیت در این پرونده، به ترکیب چند عنصر وابسته است: استدلال حقوقی مستند و دقیق (حاکمیت دولت ساحلی، عبور بی ضرر، صلاحیت حفاظتی و امکان تعلیق مشروط)؛ توان بازدارندگی و قدرت دفاعی؛ انسجام ملی و حمایت اجتماعی؛ دیپلماسی فعال و روایت رسانه ای منسجم؛ شناخت رفتار طرف مقابل؛ و اقدام متناسب، قانونی و قابل دفاع.

تحلیل های تازه اندیشکده های ژئوپلیتیک و آینده پژوهی تایید می کند که هرمز همچنان یکی از حساس ترین نقاط نظام بین الملل خواهد ماند. جمهوری اسلامی ایران می تواند با تکیه بر موقعیت جغرافیایی، حقوق بین الملل و ظرفیت های ملی از حقوق و منافع مشروع خود دفاع کند، به شرط آنکه این دفاع در چارچوبی حقوقی، روشن، متناسب و قابل تبیین در مجامع بین المللی صورت گیرد.

موفقیت در این عرصه، بیش از هر چیز، به توانایی ترکیب حقوق، قدرت و تدبیر بستگی دارد