بازاندیشی در سیاست گذاری توسعه منطقه ای در ایران (رویکردها، تجارب و راهکارها)

نوسانات سیاستگذاری توسعه منطقه‌ای در ایران تحت تاثیر مقتضیات سیاسی، اقتصادی و اجتماعی کشور بوده است. این نوسانات گاه مبتنی بر رویکردهای رشد اقتصادی به عنوان ابزاری برای تمرکز سرمایه‌گذاری در مناطق مستعد یا مناطق توسعه نیافته و گاه با عنوان رویکردهای عدالت اجتماعی مبتنی بر سیاست‌های بازتوزیعی در بین مناطق صورت گرفته است. همچنین این سیاست‌ها زمانی برای منطقه‌ای کردن برنامه‌های بخشی و زمانی هم به‌ صورت برنامه‌ریزی یکپارچه منطقه‌ای به کار ‌رفته است. درنهایت، پیامد این سیاست‌ها منجر به هدررفت منابع، عدم تعادل منطقه‌ای و عدم پاسخگویی به تحریک رشد و توزیع آن در سطح کشور شده است. از این حیث، این پژوهش ضرورت بازاندیشی در رویکردهای سیاستگذاری توسعه منطقه‌ای کشور را با طرح سیاست «توسعه سرزمینی» با مفهوم‌سازی خاص‌تر و مرتبط با رویکرد توسعه «اجتماع‌محور» به عنوان رویکرد جایگزین مطرح می‌کند. یک «سرزمین» تحت تاثیر اجتماعی از بازیگران است که فرصت‌ها را بررسی می‌کنند، دغدغه‌ها و منافع مختلف را دنبال کرده و به چالش‌های مشترک رسیدگی و اقدامات و سیاست‌های مناسب را تعیین می‌نمایند. همچنین این رویکرد فرصتی را برای هم پیوندی سطوح مختلف سازمان فضایی برای اهداف محلی، منطقه‌ای، ملی و بین‌المللی ارائه می‌دهد و مقیاسی است که در آن هماهنگی چندبخشی و مکانیسم‌های حکمروایی چندذینفعی[۱]/ کنشگری می‌تواند به راحتی انجام شود. تفاوت اساسی این دیدگاه در مقایسه با سایر سیاست‌ها و برنامه‌های توسعه ملی، استفاده خاص از منابع مکان از طریق اصلاح سازوکارهای تنظیم سیاست ملی و ظرفیت‌سازی نهادی حاکمیت در سطوح محلی، منطقه‌ای و مدیریت توسعه است؛ بنابراین مقیاس یک سرزمین به چشم‌انداز عملکرد و تعاملات و پیوندهای فضایی آن بستگی دارد. در حالت ایده‌آل، دامنه این مقیاس به اندازه‌ای کوچک است تا ذینفعان را قادر به برقراری ارتباط و هماهنگی موثر کند و به اندازه‌ای بزرگ است تا نیازها و منافع مختلف را برآورده نموده و در عین حال به وابستگی‌ها و تضادهای متقابل نیز رسیدگی کند. این رویکرد چهار اصل کلی دارد که عبارتند از «درون‌زا»، زیرا به مدیران و مسئولین محلی این اختیار داده می‌شود که با طیفی از بازیگران محلی دیگر ارتباط برقرار کنند تا از منابع سیاسی و نهادی موجود حداکثر استفاده را ببرند. «یکپارچه»، به دلیل نیاز به هماهنگی کار سازمان‌های دولتی و دستگاه‌های اجرایی، جامعه مدنی و بخش خصوصی در یک قلمرو معین (درنتیجه از تقسیم بخشی مداخلات توسعه اجتناب می‌شود). «چندمقیاسی»، به این معنی که باید مکانیسم‌هایی وجود داشته باشد تا امکان همکاری بین مجریان سیاست‌های ملی و محلی فراهم شود؛ و «افزاینده/ تدریجی»، زیرا مدیران و مسئولین محلی نه‌تنها برنامه توسعه ملی را بهبود می‌بخشند بلکه منابع اضافی را نیز به ارمغان می‌آورند.

رویکرد توسعه سرزمینی اجتماع‌محور با انگیزه‌ها و دیدگاه‌های مختلف در سطوح محلی، ملی یا جوامع متعددی مرتبط است. در راستای این منطق، ظرفیت‌سازی نهادهای دولتی در سطح محلی و منطقه‌ای به عنوان «سکانداران» هدایت توسعه، حلقه واسط بین «تمرکززدایی» و «توسعه» است. درواقع پیوند تمرکززدایی با توسعه در پرتو یک سیاست ملی با عنوان «رویکرد سرزمینی اجتماع‌محور» امکان‌پذیر می‌شود. تحت این وضعیت جدید، نقش نهادهای دولتی منطقه‌ای به‌عنوان مجری سیاست‌های رقابتی و بازتوزیعی دولت، به نقش کارآفرینان سرزمینی تغییر می‌کند؛ به گونه‌ای که به دنبال کارآمد کردن مدیریت و سازمان‌دهی مناطق و جذب سرمایه‌گذاری‌ها هستند. با این حال، هیچ‌یک از این‌ها بدون تسریع و تثبیت فرایند تعدیل مجدد به سمت پایین، امکان‌پذیر نخواهد بود؛ تعدیلی که هسته اصلی آن ظهور کارگزاران توسعه‌ای در سطح مناطق است که با درجه‌ای از استقلال معنادار، توانمند شده و در شبکه‌های موثر روابط پاسخگویی قرار گرفته‌اند. در رویکرد توسعه سرزمینی اجتماع‌محور، بازیگران محلی- حتی به حاشیه رانده‌ شده‌ترین کنشگران- باید در شناسایی چالش‌ها، اولویت‌ها، مداخلات و سپس مدیریت مشترک راه‌حل‌ها، تاثیر مستقیم داشته باشند. رویکرد توسعه سرزمینی اجتماع‌محور بر پایه نهادها و ظرفیت‌های موجود تدوین می‌شود یا می‌تواند بسترهای جدیدی را برای گفتگو، مذاکره و اقدام ایجاد کند که هم مشارکتی و هم چندکنشگری هستند. نهادها و دستگاه‌های اجرایی در سطوح محلی و منطقه‌ای می‌توانند برای تاثیرگذاری برنامه‌های سیاست ملی از روش‌هایی استفاده کنند که اولویت‌های اجتماعات را مورد توجه قرار دهند. انتخاب ابزارها و روش‌ها برای مناطق خاص به محیط‌های نهادی در آن مناطق، ازجمله امکان حمایت‌های سیاسی، قانونی یا مالی و درجه ثبات یا بحران سیاسی کشور بستگی دارد.

بررسی تجارب ۹ کشور در حال گذار در سه قاره آفریقا، آسیا و آمریکای لاتین هم موید این مطلب بود. این تجارب نشان داد که نهادهای عمومی غیردولتی، مردمی و دستگاه‌های اجرایی در سطوح محلی و منطقه‌ای به عنوان کاتالیزورها و لنگرهای حاکمیت توسعه سرزمینی اجتماع‌محور هستند. رشد اقتصادی و تقویت خدمات اجتماعی پایه، نیازمند بسیج منابع محلی از اجتماعات و نهادهای خصوصی، عمومی و مردمی و استفاده هوشمندانه‌تر، استراتژیک‌تر و پاسخگوتر محلی از منابع محدود دولت مرکزی است.

آسیب‌شناسی سیاست‌های توسعه منطقه‌ای در ایران از نظر شاخص‌های اصلی رویکرد توسعه سرزمینی (مکان‌محور/ اجتماع‌محور/ چندسطحی/ چندکنشگری/ فرابخشی) نشان داد سیاست‌های توسعه نتوانسته است به‌رغم چندین دهه تجربه، به اموری همچون شناخت ظرفیت‌های اجتماعی، اقتصادی و محیطی محلی و منطقه‌ای، تقویت رهبری منطقه‌ای، طراحی سیاست‌های مبتنی بر شرایط محلی، مدیریت محلی و منطقه‌ای و مشارکت عوامل منطقه‌ای- محلی بپردازد. پیاده‌سازی رویکردهای آمایشی به عنوان راهبرد سرزمین برای تمرکززدایی در عالی‌ترین وجه می­تواند به عدالت توزیعی در فضا منجر شود و نه لزوما توسعه. مسئله این است که مداخله توسعه برای اینکه تضمین‌کننده بهبود کیفیت زندگی فقرا باشد باید مبتنی بر سیاست‌های ترکیبی اجتماع‌محور و مکان‌محور باشد. در طول چهار دهه گذشته در کشور، دولت از تمرکززدایی در ابعاد مالی و گاها اداری به عنوان راهبردی برای انتقال مسئولیت‌ها و منابع بخش عمومی به استان‌ها/ مناطق استفاده کرده که دغدغه اصلی آن توزیع بهینه کارکردها و منابع در سطوح مختلف دولت بوده است؛ اما ابعاد سیاسی این امر همواره مورد غفلت واقع ‌شد. در این فرایند تمرکززدایی سنتی، مناطق بیشتر به عنوان «کارگزار» دولت در محلات و نه به مثابه عوامل مستقل توسعه و پاسخگو در یک حوزه سیاسی محلی ایفای نقش می‌کنند. رویکرد بازاندیشانه توسعه سرزمینی اجتماع‌محور، تمرکززدایی را به انتقال مسئولیت‌ها و منابع مرکزی به محلی تقلیل نمی‌دهد بلکه آن را به‌ عنوان فرایندی واقعی و گسترده‌تر و اساسا سیاسی برای توانمندسازی مردم از طریق ظرفیت‌سازی نهادهای محلی و منطقه‌ای درک می‌کند. از این منظر، تمرکززدایی به نوبه خود به عنوان یک هدف نیست بلکه ابزاری برای توانمندسازی مردم، نهادها و دستگاه‌های اجرایی در سطوح محلی و منطقه‌ای است. درنتیجه نقش نهادهای محلی به ارائه خدمات عمومی صرف و انطباق با استانداردهای هنجاری تخصیص‌های عملکردی، محدود نمی‌شود بلکه باید به توانمندسازی آنها برای تاثیرگذاری و همکاری با دیگر بازیگران بخش دولتی بسط یابد. از این‌رو به منظور اصلاح نابرابری‌های سرزمینی در ایران، بازاندیشی انتقادی از سیاست‌های بازتوزیع فضایی بخش‌محور و از بالا به پایین، به سیاست‌هایی که بر استراتژی‌های توسعه اجتماعات هدف منطبق باشد و تعارضات مختلف پیش روی سیاست‌گذاران را تسهیل کند و بین منابع، هزینه‌ها و نیازها تعادل ایجاد نماید، ضروری است. همچنین برای گنجاندن رویکردهای توسعه سرزمینی اجتماع‌محور در برنامه‌ریزی ملی باید جوانب مفصل­تری را مورد بررسی و مطالعه قرار داد که بتوان سیاست‌هایی مبتنی بر سرمایه انسانی «منعطف­تر» و ظرفیت‌های نهادی موثرتر را اتخاذ نمود تا به شمولیت و پایداری در عرصه سرزمینی منجر ‌شود

[۱] .Multistakeholderism