مجلس قانون گذار است یا تاییدکننده؟ بازاندیشی در سنجش اثر واقعی پارلمان بر سیاست گذاری

یکی از پرسش های قدیمی در مطالعات پارلمانی این است که مجالس تا چه اندازه واقعا در شکل گیری سیاست عمومی نقش دارند. تصویب یک قانون در مجلس لزوما به معنای آن نیست که پارلمان در طراحی محتوای آن نقش تعیین کننده ای داشته است. در بسیاری از نظام های سیاسی، بخش عمده لوایح در قوه مجریه تهیه می شوند و سپس برای بررسی و تصویب در اختیار مجلس قرار می گیرند. از این منظر، پرسش مهم تر این نیست که مجلس چه تعداد قانون تصویب می کند، بلکه این است که ورود یک پیشنهاد سیاستی به فرایند پارلمانی تا چه اندازه محتوای آن را تغییر می دهد.

روی گاوا، ژولین ژاکه و پاسکال سیارینی در مطالعه ای منتشرشده در European Journal of Political Research این مسئله را از زاویه ای متفاوت بررسی کرده اند. آنها به جای اتکا به شاخص های متعارفی مانند تعداد قوانین، تعداد اصلاحیه ها یا میزان موفقیت دولت در تصویب لوایح، متن لوایح را پیش و پس از بررسی پارلمانی با یکدیگر مقایسه کرده اند. مطالعه آنها حدود ۱۷۰۰ لایحه تصویب شده در پارلمان سوئیس طی سال های ۱۹۹۵ تا ۲۰۱۵ را پوشش می دهد.

اهمیت این رویکرد در تغییر واحد تحلیل است. در ارزیابی سنتی ممکن است مجلسی که بخش بزرگی از لوایح دولت را تصویب می کند، نهادی ضعیف یا حتی «مهر تایید» قوه مجریه تلقی شود. اما این شاخص یک مسئله مهم را نادیده می گیرد: ممکن است لایحه دولت در نهایت تصویب شود، ولی محتوای آن در جریان کمیسیون ها، مذاکرات، اصلاحات و تعاملات سیاسی پارلمان به میزان قابل توجهی تغییر کرده باشد.

بنابراین باید میان تصویب پیشنهاد دولت و پذیرش بدون تغییر پیشنهاد دولت تفاوت گذاشت.

این تمایز برای مطالعه سیاست گذاری پارلمانی اهمیت زیادی دارد. قدرت مجلس را نمی توان صرفا در نقطه نهایی رای گیری مشاهده کرد. بخشی از اثرگذاری مجلس در فاصله میان ورود یک لایحه و خروج قانون نهایی شکل می گیرد. کمیسیون ها، نمایندگان، احزاب و سازوکارهای مذاکره می توانند محتوای سیاست را تغییر دهند، حتی اگر در نهایت همان لایحه پیشنهادی دولت به قانون تبدیل شود.

پارلمان همه لوایح را به یک اندازه بررسی نمی کند

یکی از نکات مهم مطالعه گاوا و همکاران این است که ظرفیت پردازش اطلاعات در پارلمان نامحدود نیست. نمایندگان با تعداد زیادی موضوع، لایحه و مطالبه سیاسی روبه رو هستند و نمی توانند منابع زمانی و کارشناسی یکسانی را به همه آنها اختصاص دهند. نویسندگان بر همین اساس استدلال می کنند که نمایندگان ناچارند میان لوایح اولویت گذاری کنند.

این نکته برداشت ما از «مجلس کارآمد» را نیز تغییر می دهد. مجلس فعال الزاما مجلسی نیست که در همه قوانین مداخله گسترده داشته باشد. پرسش مهم تر این است که آیا سازوکارهایی برای تشخیص مسائل مهم و تخصیص ظرفیت کارشناسی و سیاسی به آنها وجود دارد یا خیر.

سه دسته عامل در این انتخاب اهمیت پیدا می کنند: قواعد نهادی، پویایی توجه سیاسی و ملاحظات حزبی. به عبارت دیگر، شدت مداخله مجلس صرفا تابع اهمیت فنی یک موضوع نیست؛ محیط نهادی و سیاسی تعیین می کند کدام پیشنهادها بیشتر در معرض بازنگری پارلمانی قرار گیرند. این چارچوب یکی از دلایلی است که مطالعه موردی سوئیس را به بحثی فراتر از یک کشور تبدیل می کند.

از «تعداد قوانین» به «فاصله سیاستی»

از این مطالعه می توان یک نتیجه روش شناختی مهم برای ارزیابی مجالس استخراج کرد. تعداد قوانین مصوب، به تنهایی، شاخص مناسبی برای سنجش ظرفیت سیاست گذاری مجلس نیست.

فرض کنیم دولت دو لایحه به مجلس ارائه کند. لایحه نخست تقریبا بدون تغییر تصویب شود، اما مجلس در لایحه دوم ساختار، مواد و جهت گیری های مهمی را تغییر دهد. در آمار رسمی هر دو مورد «یک قانون مصوب» محسوب می شوند، در حالی که میزان اثرگذاری سیاستی مجلس در آنها یکسان نیست.

اینجاست که ایده مقایسه متن اولیه و متن نهایی اهمیت پیدا می کند. رویکرد text reuse یا بازاستفاده متنی امکان می دهد میزان تغییر متن در جریان فرایند قانون گذاری با دقت بیشتری بررسی شود. مطالعه گاوا و همکاران دقیقا از همین منطق برای سنجش اصلاحات پارلمانی استفاده می کند.

البته تغییر بیشتر همیشه به معنای سیاست گذاری بهتر نیست. مجلس ممکن است یک لایحه را به طور گسترده تغییر دهد، اما نتیجه نهایی از نظر انسجام، قابلیت اجرا یا کیفیت سیاستی ضعیف تر شود. بنابراین «میزان تغییر» را باید شاخص نفوذ پارلمان دانست، نه لزوما شاخص کیفیت سیاست گذاری پارلمان. این تمایز برای استفاده از این روش در کشورهای دیگر بسیار مهم است.

اثر پنهان پارلمان

این یافته با جریان گسترده تری در ادبیات مطالعات پارلمانی نیز سازگار است. پژوهش کلاسیک مگ راسل و فیلیپ کاولی درباره پارلمان وست مینستر نشان داده بود که تمرکز صرف بر مرحله تصمیم گیری نهایی می تواند قدرت سیاستی پارلمان را کمتر از میزان واقعی نشان دهد. آنها با استفاده از داده هایی شامل بیش از ۶۰۰۰ رای پارلمانی، ۴۰۰۰ اصلاحیه، ۱۰۰۰ توصیه کمیته ای و ۵۰۰ مصاحبه نتیجه گرفتند که بخش مهمی از نفوذ پارلمان در مراحل مختلف فرایند سیاست گذاری و گاه در تعاملات کمتر آشکار رخ می دهد.

ترکیب این دو دیدگاه یک پیام مهم دارد: برای سنجش قدرت سیاست گذاری مجلس باید فرایند را مطالعه کرد، نه فقط محصول نهایی را.

بنابراین سوال «مجلس چند قانون تصویب کرده است؟» باید با مجموعه ای از پرسش های دقیق تر جایگزین شود: پیشنهاد اولیه از کجا آمده است؟ کمیسیون تخصصی چه تغییراتی در آن ایجاد کرده است؟ چه میزان از متن اولیه پس از بررسی باقی مانده است؟ کدام تغییرات حاصل فعالیت نمایندگان بوده اند؟ آیا دولت پیش از ارائه رسمی لایحه، مواضع احتمالی مجلس را پیش بینی کرده است؟ و در نهایت، قانون مصوب تا چه اندازه با سیاست پیشنهادی اولیه متفاوت است؟

چه درسی برای مطالعه مجلس ایران وجود دارد؟

کاربرد این رویکرد برای ایران می تواند قابل توجه باشد. بخش زیادی از ارزیابی عملکرد مجلس شورای اسلامی همچنان بر شاخص هایی مانند تعداد طرح ها و لوایح، تعداد جلسات، سوال ها، تذکرها، مصوبات و اصلاح قوانین استوار است. این داده ها مفیدند، اما برای اندازه گیری اثر سیاستی مجلس کافی نیستند.

یک مسیر پژوهشی متفاوت می تواند «ردیابی تحول سیاست» باشد. برای نمونه، در مورد تعدادی از لوایح مهم می توان دست کم چهار متن را با یکدیگر مقایسه کرد:

لایحه اولیه دولت ← گزارش کمیسیون تخصصی ← مصوبه مجلس ← متن نهایی قانون

چنین تحلیلی نشان می دهد که مجلس در کدام حوزه ها صرفا تصویب کننده است، در کدام حوزه ها اصلاحات محدود انجام می دهد و در کدام حوزه ها عملا به یک نهاد تحول دهنده سیاست تبدیل می شود.

مرحله بعد حتی می تواند از مقایسه متن فراتر رود. تغییرات را می توان بر اساس اهمیت سیاستی طبقه بندی کرد: تغییرات شکلی و نگارشی، تغییرات اجرایی، تغییر در تخصیص منابع، تغییر در دامنه مشمولان، تغییر در اختیارات دستگاه های اجرایی و تغییرات بنیادین در جهت گیری سیاست.

در چنین مدلی دیگر تعداد اصلاحیه ها معیار اصلی نیست. یک اصلاح یک خطی ممکن است آثار مالی یا نهادی بسیار بیشتری از ده ها تغییر عبارتی داشته باشد.

جمع بندی

مطالعات جدیدتر پارلمان نشان می دهند که دوگانه ساده «مجلس قدرتمند یا مجلس ضعیف» برای فهم سیاست گذاری پارلمانی کفایت نمی کند. ممکن است دولتی بیشتر لوایح خود را به تصویب برساند و در عین حال مجلس در شکل دهی محتوای همان لوایح نقش قابل توجهی داشته باشد. مطالعه گاوا، ژاکه و سیارینی از این جهت اهمیت دارد که پیشنهاد می کند اثرگذاری پارلمان را در فاصله میان سیاست پیشنهادی و سیاست مصوب جست وجو کنیم.

برای مطالعات پارلمانی در ایران نیز این تغییر زاویه دید ارزشمند است. مسئله اصلی فقط این نیست که مجلس چه میزان قانون تولید می کند، بلکه باید پرسید مجلس چه مقدار سیاست را تغییر می دهد، این تغییر در کدام مرحله رخ می دهد و تغییر ایجادشده تا چه اندازه ماهوی است.

اگر این رویکرد به صورت نظام مند توسعه پیدا کند، می توان از سنجش «فعالیت تقنینی» به سمت سنجش «اثرگذاری سیاستی» حرکت کرد. این تفاوت ظاهرا کوچک، در عمل مرز میان مطالعه آمار عملکرد مجلس و مطالعه واقعی نقش مجلس در فرایند سیاست گذاری عمومی است.

منبع اصلی:
Gava, R., Jaquet, J. M., & Sciarini, P. (2021). Legislating or rubber-stamping? Assessing parliament's influence on law-making with text reuse. European Journal of Political Research, 60(1), 175–198.