حکمرانی بانکی و مسئله تعداد بانک ها در ایران

بحث درباره تعداد بانک های ایران معمولا با یک گزاره ساده آغاز می شود: «برای اقتصادی با اندازه و جمعیت ایران، این همه بانک لازم نیست.» این گزاره در نگاه اول منطقی به نظر می رسد، اما مقایسه تطبیقی نشان می دهد مسئله پیچیده تر است. تعداد بانک به تنهایی شاخص مناسبی برای سنجش کارآمدی نظام بانکی نیست. آنچه اهمیت بیشتری دارد، ترکیب مالکیت، اندازه بانک ها، تمرکز بازار، سلامت ترازنامه، تعداد شعب، کیفیت نظارت و نقشی است که بانک ها در تامین مالی اقتصاد واقعی ایفا می کنند.

بانک مرکزی ایران در فهرست فعلی خود ۳۰ بانک و موسسه اعتباری دارای مجوز را ثبت کرده است. این فهرست شامل بانک های دولتی، غیردولتی، تخصصی و توسعه ای، قرض الحسنه، بانک مشترک یا خارجی و موسسه اعتباری است. بنابراین حتی عدد ۳۰ نیز دقیقا به معنای «۳۰ بانک تجاری مشابه» نیست.

برای مقایسه، جمعیت ایران در سال ۲۰۲۵ حدود ۹۲.۴ میلیون نفر برآورد شده است. نزدیک ترین نمونه قابل مقایسه از نظر جمعیتی و ساختار اقتصادی، ترکیه است. این کشور حدود ۸۶ میلیون نفر جمعیت دارد و یکی از اقتصادهای بزرگ G20 محسوب می شود.

اما ترکیه در پایان سال ۲۰۲۵ ۶۷ بانک در گروه بانک های سپرده پذیر، توسعه ای، سرمایه گذاری و مشارکتی داشته است: ۳۷ بانک سپرده پذیر، ۲۱ بانک توسعه ای و سرمایه گذاری و ۹ بانک مشارکتی.

یعنی اگر فقط تعداد موسسات را با جمعیت مقایسه کنیم، نتیجه برخلاف تصور رایج است:

ترکیه حدود 86 میلیون نفر با 67 بانک

در تعریف گسترده در ویتنام نیز برآوردهای موجود حدود ۴۹ بانک را در ساختار بانکی گسترده، شامل بانک های تجاری داخلی، دولتی، مشترک و خارجی نشان می دهند؛ در عین حال این کشور طی سال های اخیر به طور فعال در حال ادغام و بازسازی بانک های ضعیف بوده است.

بنابراین از این مقایسه یک نتیجه مهم حاصل می شود:

ایران از منظر صرف «تعداد بانک نسبت به جمعیت»، شبکه بانکی غیرعادی بزرگی ندارد.

حتی نسبت به ترکیه تعداد نهادهای بانکی آن به مراتب کمتر است.

اما این نتیجه نباید به دفاع از ساختار موجود تعبیر شود، زیرا مسئله واقعی ایران جای دیگری است.

تعداد بانک یا کیفیت بانک؟

دو کشور می توانند هر کدام ۳۰ بانک داشته باشند، ولی ساختار بانکی آنها کاملا متفاوت باشد.

در کشور نخست ممکن است ۳۰ بانک دارای سرمایه کافی، مدیریت حرفه ای، مالکیت شفاف، رقابت واقعی و مدل های کسب وکار متفاوت وجود داشته باشند.

در کشور دوم ممکن است بخش بزرگی از همین بانک ها با ناترازی، کفایت سرمایه پایین، دارایی های کم کیفیت، مطالبات غیرجاری و وابستگی به بانک مرکزی مواجه باشند.

از منظر حکمرانی، این دو نظام را نمی توان صرفا بر اساس «۳۰ بانک» مشابه تلقی کرد.

خود بانک مرکزی ایران نیز در برنامه نظارتی اخیر خود، مسئله کفایت سرمایه و سلامت بانک ها را در مرکز اصلاحات قرار داده است. طبق برنامه هفتم، بانک ها باید نسبت کفایت سرمایه خود را به حداقل ۸ درصد برسانند و بانک مرکزی برای بانک های ناسالم امکان مداخله، افزایش سرمایه اجباری و در صورت ضرورت انحلال یا گزیر را پیش بینی کرده است.

بنابراین سوال «آیا ایران بانک زیادی دارد؟» باید جای خود را به سوال دیگری بدهد:

چند بانک سالم، رقابتی و دارای مدل کسب وکار اقتصادی در ایران وجود دارد؟

این دو سوال یکی نیستند.

تجربه ترکیه چه می گوید؟

نمونه ترکیه از این جهت جالب است که نه تنها تعداد بانک های آن بیشتر است، بلکه ساختار مالکیت متنوع تری نیز دارد.

در سال ۲۰۲۵ شبکه بانکی ترکیه شامل بانک های دولتی، بانک های خصوصی داخلی، بانک های خارجی، بانک های توسعه ای و سرمایه گذاری و بانک های مشارکتی بوده است. در نیمه نخست ۲۰۲۵ فقط در میان بانک های سپرده پذیر، ۴ بانک دولتی، ۱۱ بانک خصوصی و ۲۲ بانک خارجی گزارش شده بود.

اما وجود ۶۰ یا ۷۰ بانک الزاما به معنای پراکندگی شدید بازار نیست.

در ترکیه پنج بانک بزرگ حدود ۶۱ درصد کل دارایی های بانکی را در اختیار داشتند و سهم ده بانک بزرگ به حدود ۸۹ درصد می رسید.

این نکته بسیار مهم است.

ممکن است یک کشور تعداد زیادی بانک داشته باشد، ولی بخش اعظم بازار همچنان در اختیار چند بانک بزرگ باشد.

بنابراین «تعداد بانک» و «تمرکز بازار» دو متغیر متفاوت اند.

یک یافته مهم تر: ایران احتمالا بیشتر از بانک، «شعبه» دارد

مقایسه دیگری شاید برای ایران مهم تر باشد.

بانک مرکزی در پایگاه فعلی خود ۲۴٬۳۲۷ شعبه و باجه متعلق به بانک ها و موسسات اعتباری را فهرست کرده است. البته این عدد باجه ها را نیز شامل می شود و بنابراین نباید آن را مستقیما با تعداد شعب کشورهای دیگر برابر دانست.

در مقابل، تعداد شعب بانک های سپرده پذیر و توسعه ای و سرمایه گذاری ترکیه در پایان ۲۰۲۵ حدود ۹٬۱۵۸ شعبه بوده است؛ بانک های مشارکتی نیز شبکه جداگانه ای دارند.

پس یک فرضیه قابل بررسی جدی برای ایران این است:

مسئله نظام بانکی ایران ممکن است بیش از آنکه «تعداد زیاد بانک ها» باشد، تراکم بالای شبکه فیزیکی و ساختار هزینه ای بانکداری سنتی باشد.

این موضوع با تحول بانکداری دیجیتال اهمیت بیشتری پیدا می کند.

در اقتصادی که بخش بزرگی از انتقال وجه، پرداخت، افتتاح برخی خدمات، خرید و فروش ارز یا دریافت خدمات اعتباری می تواند از کانال های دیجیتال انجام شود، شبکه گسترده شعب فیزیکی باید از نظر هزینه و کارکرد دوباره ارزیابی شود.

ویتنام: تعداد بانک زیاد است، اما اصلاح از مسیر ادغام بانک ضعیف انجام می شود

ویتنام نیز نمونه مفیدی است. این کشور به جای تعیین یک عدد مطلوب برای تعداد بانک ها، در سال های اخیر تمرکز خود را بر بازسازی بانک های ضعیف قرار داده است.

برای مثال در سال ۲۰۲۵، بانک مرکزی ویتنام چند بانک خصوصی بزرگ را مامور تصاحب بانک های ضعیف کرد. VPBank بانک GPBank را تحویل گرفت و در موارد دیگری نیز بانک های ضعیف به موسسات قوی تر منتقل شدند. هدف اعلام شده، سالم سازی بانک های مشکل دار و تثبیت شبکه بانکی بود.

این تجربه یک پیام روشن دارد:

ادغام بانکی زمانی معنا دارد که بر مبنای سلامت، مقیاس اقتصادی و توان رقابتی باشد، نه صرفا برای کاهش عدد بانک ها.

اگر دو بانک ناتراز با هم ادغام شوند، الزاما یک بانک سالم ایجاد نمی شود.

گاهی فقط یک نهاد ناتراز بزرگ تر ساخته می شود.

دولتی یا خصوصی بودن نیز به تنهایی پاسخ نمی دهد

بحث دیگری که معمولا با تعداد بانک ها گره می خورد، نسبت بانک های خصوصی به دولتی است.

این شاخص هم به تنهایی کافی نیست.

ترکیه هم بانک دولتی قدرتمند دارد و هم بانک خصوصی و خارجی. ویتنام نیز چهار بانک تجاری بزرگ با مالکیت یا کنترل عمده دولتی دارد و در کنار آنها شبکه بزرگی از بانک های سهامی خصوصی فعالیت می کند. OECD تایید می کند که دولت ویتنام در چند بانک بزرگ مانند Agribank، Vietcombank، BIDV و VietinBank سهم کنترلی یا غالب دارد.

پس اقتصاد پویا الزاما اقتصادی با «بانکداری کاملا خصوصی» نیست.

معیار مهم تر این است که:

مالک چه کسی است؟

بانک چگونه اداره می شود؟

تسهیلات بر چه مبنایی تخصیص می یابد؟

ریسک زیان بانک در نهایت بر عهده چه کسی قرار می گیرد؟

و بانک مرکزی تا چه اندازه می تواند بدون ملاحظات مالکیتی بر آن نظارت کند؟

اینها مسائل حکمرانی بانکی هستند.

مسئله واقعی ایران چیست؟

بر مبنای مقایسه فوق، من از گزاره «ایران بانک های زیادی دارد» دفاع نمی کنم.

شواهد تطبیقی برای چنین حکم مستقیمی کافی نیستند.

اگر معیار صرفا جمعیت باشد، ترکیه با جمعیت کمتر بیش از دو برابر ایران نهاد بانکی دارد. ویتنام نیز با جمعیتی نسبتا نزدیک، تعداد بیشتری بانک دارد. بنابراین تعداد اسمی بانک ها در ایران بالا به نظر نمی رسد.

اما این دفاع از وضعیت موجود نیز نیست.

چالش ایران را باید در چند متغیر دیگر جست وجو کرد:

سلامت مالی بانک ها، کفایت سرمایه، تمرکز بازار، بنگاه داری، تسهیلات اشخاص مرتبط، کیفیت دارایی ها، هزینه شبکه شعب، مالکیت و کنترل موثر و توان بانک مرکزی برای حل وفصل بانک ناسالم.

بانک مرکزی نیز اکنون صراحتا ابزار گزیر و برخورد با بانک ناسالم را بخشی از دستورکار نظارتی خود قرار داده است. نمونه بانک آینده نیز نشان داد که بزرگ بودن یک بانک مانع ورود آن به فرایند گزیر نیست.

بنابراین چند بانک برای ایران مناسب است؟

هیچ عدد علمی ثابتی مانند ۱۵، ۲۰ یا ۳۰ بانک وجود ندارد.

تعداد بهینه تابع عواملی مانند اندازه اقتصاد، عمق بازار مالی، تخصص بانک ها، میزان رقابت، بانکداری دیجیتال، قدرت نظارت و ساختار تامین مالی بنگاه هاست.

حتی مقایسه «بانک به ازای یک میلیون نفر» می تواند گمراه کننده باشد.

اقتصادی ممکن است ده ها بانک تخصصی و منطقه ای داشته باشد و دیگری با چند بانک بزرگ فعالیت کند. هر دو نیز می توانند کارآمد باشند.

از منظر حکمرانی، معیار مناسب تر این است:

آیا هر بانک موجود در نظام بانکی، توجیه اقتصادی مستقل، سرمایه کافی، مدیریت ریسک قابل قبول و ارزش افزوده مشخص برای نظام تامین مالی دارد؟

اگر پاسخ درباره یک بانک منفی باشد، اصلاح، ادغام یا خروج آن می تواند منطقی باشد.

اما اینکه تعداد بانک های کشور از ۳۰ به ۲۰ کاهش یابد، به خودی خود هیچ دستاورد اقتصادی را تضمین نمی کند.

جمع بندی

مقایسه ایران با کشورهایی با جمعیت و ساختار اقتصادی نسبتا مشابه یک نتیجه خلاف تصور عمومی به دست می دهد:

ایران از نظر تعداد اسمی بانک ها، نظام بانکی بزرگی ندارد.

بانک مرکزی حدود ۳۰ بانک و موسسه اعتباری مجاز را فهرست می کند؛ در حالی که ترکیه با جمعیتی کمتر ۶۷ بانک در گروه های مختلف دارد.

اما این مقایسه مسئله دیگری را برجسته می کند.

چالش اصلی ایران احتمالا «زیادی بانک» نیست، بلکه کیفیت و معماری نظام بانکی است.

ممکن است تعداد بانک ها کم یا متوسط باشد، اما اگر تعدادی از آنها ناتراز باشند، شبکه شعب پرهزینه باشد، مالکیت و مدیریت از استانداردهای حکمرانی مناسب فاصله داشته باشد و خروج بانک ناسالم دشوار باشد، تعداد کمتر بانک نیز مسئله را حل نمی کند.

بنابراین سیاست مناسب نباید با یک هدف عددی مانند «کاهش تعداد بانک ها» شروع شود.

باید با ارزیابی سلامت و کارکرد تک تک بانک ها آغاز شود.

بانک سالم، سرمایه دار، رقابتی و تخصصی لزوما به دلیل اینکه تعداد بانک های کشور زیاد شده نباید حذف شود؛ همان طور که بانک ناسالم نباید صرفا برای حفظ تعداد موجود زنده نگه داشته شود.

در حکمرانی بانکی، پرسش درست این نیست که چند بانک داریم؟

پرسش این است:

چه تعداد از بانک هایی که داریم واقعا سالم، ضروری و مولدند؟

منابع

1. Central Bank of the Islamic Republic of Iran. Banks and Credit Institutions Licensed by the Central Bank of Iran.
   منبع رسمی برای فهرست بانک ها و موسسات اعتباری مجاز ایران و اطلاعات شبکه بانکی.
   cbi.ir
2. World Bank. (2026). Population, Total – Iran, Islamic Rep.; Türkiye. World Development Indicators.
   بر اساس داده 2025، جمعیت ایران حدود 92.4 میلیون نفر و ترکیه حدود 85.9 میلیون نفر است.
3. The Banks Association of Türkiye (TBB). (2026). Banks, Employees and Branches – December 2025.
   در پایان 2025، نظام بانکی ترکیه شامل 67 بانک بوده است: 37 بانک سپرده پذیر، 21 بانک توسعه ای و سرمایه گذاری و 9 بانک مشارکتی.
4. The Banks Association of Türkiye (TBB). (2025). Economic Developments and Banking System: Banks in Türkiye 2024.
   گزارش جامع ساختار بانکی ترکیه شامل تفکیک بانک های دولتی، خصوصی، خارجی، توسعه ای و مشارکتی و ساختار مالکیت آنها.
5. The Banks Association of Türkiye (TBB). (2026). Banks, Employees and Branches – March 2026.
   برای مقایسه شبکه شعب؛ این گزارش نشان می دهد تعداد شعب بانک های سپرده پذیر و توسعه ای/سرمایه گذاری ترکیه در پایان 2025 حدود 9,158 شعبه بوده است.
6. OECD. (2022). OECD Review of the Corporate Governance of State-Owned Enterprises in Viet Nam. OECD Publishing.
   این گزارش نشان می دهد دولت ویتنام در چهار بانک بزرگ Agribank، BIDV، Vietcombank و VietinBank مالکیت غالب یا کنترلی دارد و بنابراین وجود بانک های دولتی بزرگ با اقتصاد پویا ناسازگار نیست.
7. OECD. (2025). OECD Economic Surveys: Viet Nam 2025. OECD Publishing.
   طبق این گزارش، سهم دولت در Agribank برابر 100 درصد و در BIDV، Vietcombank و VietinBank نیز به ترتیب حدود 80.9، 74.8 و 64.5 درصد است.
8. Vu, K., & Nguyen, P. (2025). “Vietnam’s VPBank to Take Over GPBank in Banking System Restructure.” Reuters, January 17, 2025.
   نمونه ای از رویکرد ویتنام برای ادغام/انتقال بانک های ضعیف به بانک های سالم تر به جای تعیین یک عدد ثابت برای تعداد مطلوب بانک ها.
9. Reuters. (2025). “Vietnam Central Bank Orders Two Bank Takeovers in System Restructure.” January 17, 2025.
   بانک مرکزی ویتنام انتقال اجباری GPBank به VPBank و DongA Bank به HDBank را بخشی از برنامه اصلاح ساختار بانکی و کنترل بانک های ضعیف اعلام کرد.
10. Reuters. (2025). “Vietnam Allows Some Banks to Have Up to 49% Foreign Ownership.” March 20, 2025.
    منبع تکمیلی درباره پیوند اصلاح بانک های ضعیف، ادغام و سیاست مالکیت خارجی در نظام بانکی ویتنام.