حکمرانی مالی محلی در ترکیه؛ تمرکززدایی بدون فدرالیسم

مقدمه: ترکیه واقعا چقدر غیرمتمرکز است؟

ترکیه از نظر ساختار سیاسی یک دولت واحد (Unitary State) است. در عین حال، طی دو دهه گذشته اصلاحات مهمی برای تقویت شهرداری ها و کلان شهرها انجام داده است. این ترکیب، ترکیه را به مورد جالبی برای کشورهایی تبدیل می کند که می خواهند بدون تغییر ساختار سیاسی دولت، بخشی از تصمیم گیری مالی و اجرایی را به سطح محلی منتقل کنند.

اصلاحات عمده از سال های ۲۰۰۴ و ۲۰۰۵ آغاز شد. اختیارات شهرداری ها، کلان شهرها و ادارات ویژه استانی بازتنظیم شد؛ در سال ۲۰۰۸ نظام انتقال سهم مالیات های ملی به حکومت های محلی اصلاح شد و در سال ۲۰۱۲ نیز قانون جدید کلان شهرها دامنه حکومت شهری را به شدت گسترش داد.

اما نتیجه این فرایند، یک نظام مالی غیرمتمرکز شبیه آلمان یا سوئیس نیست.

OECD در طبقه بندی تطبیقی خود ترکیه را هم از نظر سهم مخارج زیرملی و هم از نظر درآمدهای مالیاتی زیرملی در گروه کشورهای با تمرکززدایی پایین قرار داده است.

بنابراین تجربه ترکیه را بهتر است این گونه توصیف کنیم:

تمرکززدایی اجرایی و هزینه ای محدود، در درون یک نظام مالی که منابع اصلی آن همچنان در مرکز جمع آوری می شود.

شهرداری ها مسئولیت دارند، اما مالیات های اصلی در مرکز است

نکته کلیدی مدل ترکیه همین جاست.

حکومت های محلی مسئولیت های مهمی در حوزه هایی مانند حمل ونقل شهری، آب و فاضلاب، پسماند، برنامه ریزی شهری، زیرساخت، آتش نشانی، محیط شهری و برخی خدمات اجتماعی دارند.

اما بخش بزرگی از منابع مالی آنها از مالیات هایی تامین نمی شود که خودشان نرخ و پایه آن را تعیین کنند.

OECD نشان می دهد که سهم حکومت های زیرملی ترکیه از کل مخارج عمومی همچنان پایین است. در داده های ۲۰۲۱، حکومت های زیرملی فقط ۸.۶ درصد مخارج عمومی و ۱۰.۱ درصد درآمدهای عمومی را در اختیار داشتند.

این ارقام ترکیه را از کشورهای واقعا غیرمتمرکز بسیار دور می کند.

برای مقایسه، OECD در داده های پیشین سهم مخارج زیرملی ترکیه را حدود ۱۰.۳ درصد کل مخارج عمومی گزارش کرده بود، در حالی که متوسط OECD بیش از ۴۰ درصد بود.

پس اگر فقط برچسب «تمرکززدایی ترکیه» را ببینیم، ممکن است درباره عمق واقعی آن اغراق کنیم.

قانون ۵۷۷۹؛ قلب رابطه مالی مرکز و شهرداری

یکی از مهم ترین اجزای مدل ترکیه قانون شماره 5779 است:

İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun

یعنی:

قانون تخصیص سهم از درآمدهای مالیاتی بودجه عمومی به ادارات ویژه استانی و شهرداری ها.

این قانون در سال ۲۰۰۸ تصویب شد و سازوکار نسبتا قاعده مندی برای انتقال بخشی از درآمدهای مالیاتی دولت مرکزی به حکومت های محلی ایجاد کرد.

در ساختار فعلی قانون، درصدهای مشخصی از درآمدهای مالیاتی بودجه عمومی به انواع مختلف حکومت های محلی اختصاص می یابد. برای مثال، ۱.۵ درصد برای شهرداری های خارج از کلان شهرها، ۴.۵ درصد برای شهرداری های ناحیه ای داخل کلان شهرها و ۰.۵ درصد برای ادارات ویژه استانی در نظر گرفته شده است.

برای کلان شهرها سازوکار مهم تری وجود دارد.

بر اساس همین قانون، ۶ درصد از برخی درآمدهای مالیاتی عمومی وصول شده در محدوده کلان شهرها به کلان شهر مربوط اختصاص پیدا می کند؛ علاوه بر آن، بخشی از سهم شهرداری های ناحیه ای نیز به شهرداری کلان شهر منتقل می شود.

این ویژگی مهم است، زیرا میان فعالیت اقتصادی منطقه و منابع مالی حکومت محلی تا حدی ارتباط ایجاد می کند.

اما آیا این استقلال مالی است؟

نه کاملا.

اینجا باید میان دو مفهوم تفاوت گذاشت:

Revenue Sharing
سهم بری از درآمد

و

Tax Autonomy
خودمختاری مالیاتی.

وقتی دولت مرکزی مالیاتی را تعریف و وصول می کند و سپس درصدی از آن را طبق فرمول به شهرداری می دهد، شهرداری درآمد دریافت می کند، اما الزاما درباره پایه مالیاتی یا نرخ آن اختیار ندارد.

بنابراین ممکن است درآمد محلی افزایش پیدا کند بدون اینکه استقلال مالیاتی واقعی به همان میزان افزایش یافته باشد.

این تمایز در ادبیات OECD بسیار مهم است؛ OECD نیز هنگام سنجش تمرکززدایی تاکید می کند که صرف مشاهده درآمد مالیاتی در حساب حکومت محلی کافی نیست و باید دید حکومت محلی واقعا تا چه اندازه اختیار تعیین نرخ، پایه یا سایر ویژگی های مالیات را دارد.

مدل ترکیه دقیقا در همین نقطه محدودیت دارد.

یک مدل دوگانه: تمرکز در درآمد، تمرکززدایی در خدمت

می توان معماری ترکیه را به صورت ساده چنین نمایش داد:

دولت مرکزی

↓ جمع آوری مالیات های اصلی

بودجه عمومی

↓ انتقال فرمول محور سهم مالیات

شهرداری ها و کلان شهرها

↓ اختیار هزینه ای در وظایف محلی

خدمات شهری و زیرساخت

بنابراین ترکیه نه نظام کاملا متمرکز کلاسیک است و نه فدرالیسم مالی.

مدل آن بیشتر نوعی Fiscal Devolution within a Unitary State است.

یعنی بخشی از مسئولیت اجرایی و اختیار هزینه ای به سطح محلی منتقل شده، اما ستون اصلی قدرت مالی همچنان در دولت مرکزی باقی مانده است.

کلان شهرها نقطه اصلی تمرکززدایی ترکیه اند

اصلاح سال ۲۰۱۲ اهمیت زیادی داشت.

ترکیه با اصلاح قانون کلان شهرها، ساختار مدیریت شهری خود را بازآرایی کرد و جایگاه Büyükşehir Belediyesi یا شهرداری کلان شهر را تقویت کرد. OECD این اصلاح را یکی از نقاط اصلی مسیر تمرکززدایی ترکیه معرفی می کند.

امروز ترکیه ۳۰ شهرداری کلان شهر دارد و در کنار آنها بیش از ۱۳۰۰ شهرداری و سایر واحدهای محلی فعالیت می کنند.

این ساختار اجازه می دهد برخی خدماتی که از مرز یک شهرداری کوچک فراتر می روند، مانند حمل ونقل، شبکه آب، برنامه ریزی فضایی و زیرساخت های کلان، در مقیاس metropolitan مدیریت شوند.

این نکته برای بحث تمرکززدایی اهمیت زیادی دارد:

تمرکززدایی الزاما به معنای انتقال اختیار به کوچک ترین واحد جغرافیایی نیست.

گاهی کارآمدترین سطح، نه دولت مرکزی است و نه شهرداری کوچک، بلکه سطح کلان شهری یا منطقه ای است.

نقطه قوت مدل ترکیه: انتقال قاعده مند

یکی از مزیت های معماری مالی ترکیه این است که بخش مهمی از انتقال منابع از دولت مرکزی به شهرداری ها بر اساس قانون و فرمول انجام می شود.

این با مدلی که در آن شهرداری یا استان هر سال برای گرفتن بودجه بیشتر با دولت مرکزی مذاکره کند تفاوت دارد.

مطالعات بانک جهانی درباره نظام مالی شهرداری های ترکیه نیز پیش بینی پذیری و عینی بودن نسبی سازوکار انتقالات را از ویژگی های مثبت آن دانسته اند.

از منظر حکمرانی، این ویژگی اهمیت زیادی دارد.

هرچه انتقال منابع بیشتر تابع فرمول باشد، امکان:

چانه زنی سیاسی،

تخصیص موردی،

عدم قطعیت بودجه ای

و وابستگی شخصی مدیران محلی به دولت مرکزی

کاهش پیدا می کند.

البته این به معنای حذف کامل سیاست از روابط مالی مرکز و محلی نیست، اما قواعد روشن تر می شوند.

ضعف اصلی: وابستگی مالی به مرکز باقی مانده است

در مقابل، وابستگی حکومت های محلی ترکیه به انتقالات دولت مرکزی همچنان قابل توجه است.

بانک جهانی در بررسی معماری مالی بین دولتی ترکیه گزارش کرده است که به طور متوسط بخش بزرگی از درآمد حکومت های محلی از intergovernmental transfers تامین می شود.

این وابستگی یک تناقض ایجاد می کند:

شهرداری مسئولیت اجرایی دارد،

اما بخش بزرگی از منابعش به تصمیمات و درآمدهای سطح مرکزی وابسته است.

بنابراین ممکن است عدم توازن عمودی مالی (Vertical Fiscal Imbalance) شکل گیرد.

یعنی سطحی از حکومت که خدمت را ارائه می کند، همان سطحی نیست که منابع اصلی را جمع آوری می کند.

این مسئله لزوما بد نیست؛ تقریبا همه نظام های چندسطحی درجاتی از انتقال مالی دارند. مسئله اصلی شدت وابستگی و کیفیت طراحی انتقالات است.

آیا ترکیه به سمت فدرالیسم مالی حرکت کرده است؟

پاسخ کوتاه: خیر.

اصلاحات ترکیه را نباید حرکت خطی از دولت واحد به فدرالیسم تفسیر کرد.

OECD همچنان ترکیه را یک کشور واحد و در گروه کشورهای دارای تمرکززدایی مالی پایین طبقه بندی می کند.

بنابراین اصلاحات ترکیه بیشتر بر این منطق استوار بوده است:

حفظ اقتدار مالی کلان در مرکز، همراه با تقویت ظرفیت اجرایی و مالی شهرداری ها.

این ویژگی دقیقا همان چیزی است که تجربه ترکیه را برای مطالعه ایران جالب می کند.

درس اول برای ایران: تمرکززدایی مالی الزاما فدرالیسم نیست

شاید مهم ترین درس ترکیه همین باشد.

در ایران گاهی بحث تمرکززدایی مالی بلافاصله با فدرالیسم سیاسی پیوند داده می شود.

اما تجربه ترکیه نشان می دهد این دو الزاما یکی نیستند.

یک دولت واحد می تواند:

بخشی از درآمدهای ملی را فرمول محور توزیع کند،

اختیار هزینه ای بیشتری به شهرداری ها بدهد،

مدیریت کلان شهری را تقویت کند،

منابع درآمدی محلی ایجاد کند

و همچنان ساختار سیاسی واحد خود را حفظ کند.

بنابراین از نظر سیاست گذاری، می توان تمرکززدایی مالی را مستقل از بحث تغییر ساختار سیاسی کشور بررسی کرد.

درس دوم: اول وظیفه، بعد پول

یکی از خطاهای محتمل این است که ابتدا تصمیم بگیریم درصدی از درآمدهای مالیاتی به استان ها داده شود و بعد درباره نحوه مصرف آن تصمیم بگیریم.

منطق مناسب برعکس است.

ابتدا باید مشخص شود:

چه خدمتی محلی است؟

بهترین سطح ارائه آن کجاست؟

هزینه استاندارد ارائه آن چقدر است؟

و سپس منبع مالی متناسب با مسئولیت تعیین شود.

این همان اصل Finance Follows Function است.

تجربه بین المللی فدرالیسم مالی نیز بر روشن بودن تقسیم مسئولیت ها میان سطوح حکومت تاکید دارد. OECD هشدار می دهد که ابهام در مسئولیت ها می تواند پاسخگویی را کاهش و هزینه هماهنگی را افزایش دهد.

درس سوم: سهم استان یا شهرداری باید فرمول داشته باشد

این بخش از تجربه ترکیه برای ایران بسیار قابل توجه است.

به جای اینکه منابع منطقه ای عمدتا از طریق چانه زنی بودجه ای تعیین شوند، می توان بخشی از منابع را با فرمول قانونی توزیع کرد.

برای مثال، فرمول می تواند ترکیبی از:

جمعیت،

وسعت،

محرومیت،

ظرفیت درآمدی،

جمعیت شناور،

هزینه ارائه خدمات

و عملکرد

باشد.

البته اینها پیشنهاد تحلیلی برای ایران هستند، نه اجزای دقیق مدل ترکیه.

اصل قابل انتقال از ترکیه، قاعده مند کردن رابطه مالی مرکز و محلی است.

درس چهارم: کلان شهر شاید از استان مهم تر باشد

این نکته در بحث ایران کمتر مورد توجه قرار می گیرد.

همه تمرکززدایی ها الزاما نباید به استان ختم شوند.

برخی مسائل ماهیت کلان شهری دارند:

آلودگی هوا،

حمل ونقل،

پسماند،

آب،

توسعه شهری،

مسکن،

حاشیه نشینی

و زیرساخت.

تجربه Büyükşehir Belediyesi در ترکیه نشان می دهد سطح metropolitan می تواند یک واحد مهم حکمرانی مالی و اجرایی باشد.

برای ایران نیز تهران، مشهد، اصفهان، شیراز، تبریز و سایر پهنه های کلان شهری ممکن است به ترتیبات مالی متفاوتی از شهرهای کوچک نیاز داشته باشند.

درس پنجم: نباید از ترکیه بیشتر از آنچه هست الگوبرداری کرد

این بخش مهم است.

اگر هدف اصلاح مالی ایران باشد، ترکیه الگوی نهایی تمرکززدایی مالی نیست.

چرا؟

چون خودش در مقایسه OECD کشور نسبتا متمرکزی است.

در داده های OECD، حکومت های زیرملی ترکیه سهم بسیار پایین تری از مخارج عمومی نسبت به متوسط کشورهای عضو دارند.

بنابراین ترکیه برای ایران بیشتر یک مدل گذار محدود و کنترل شده است تا نمونه یک نظام مالی کاملا غیرمتمرکز.

اگر بخواهیم دامنه گزینه های سیاستی را ببینیم، بعد از ترکیه باید کشورهایی مانند فرانسه، لهستان و کره جنوبی را نیز بررسی کنیم؛ و برای مشاهده سمت دیگر طیف، کشورهای فدرالی مانند آلمان را وارد مقایسه کنیم.

جمع بندی

تجربه ترکیه نشان می دهد که تمرکززدایی مالی لزوما مستلزم فدرالیسم نیست.

ترکیه همچنان یک دولت واحد و از منظر OECD یک نظام نسبتا متمرکز است، اما از دهه ۲۰۰۰ مجموعه ای از اصلاحات را برای تقویت شهرداری ها، کلان شهرها و نظام انتقال منابع به حکومت های محلی اجرا کرده است.

ویژگی اصلی مدل ترکیه را می توان چنین خلاصه کرد:

تمرکز در مالیات های اصلی + سهم بری قانونی حکومت های محلی + اختیار هزینه ای محدودتر در سطح محلی + تقویت مدیریت کلان شهری.

از این جهت، مهم ترین درس ترکیه برای ایران نه «فدرالی شدن» بلکه قاعده مند کردن رابطه مالی مرکز و محلی است.

به جای اینکه پرسیده شود:

چه میزان از بودجه کشور را به استان ها بدهیم؟

سوال دقیق تر این است:

کدام وظایف باید در سطح محلی انجام شوند و چه سهم پایدار، شفاف و فرمول محوری از منابع عمومی باید برای انجام همان وظایف در اختیار آن سطح قرار گیرد؟

تجربه ترکیه نشان می دهد می توان پاسخ به این سوال را در چارچوب یک دولت واحد جست وجو کرد. اما همین تجربه یک هشدار نیز دارد: انتقال مسئولیت و سهم درآمد، بدون خودمختاری درآمدی کافی، الزاما به تمرکززدایی مالی عمیق منجر نمی شود.

کلمات کلیدی: تمرکززدایی مالی؛ ترکیه؛ حکمرانی مالی محلی؛ شهرداری ها؛ روابط مالی بین دولتی

منابع اصلی

OECD. (2019). Making Decentralisation Work: A Handbook for Policy-Makers. OECD Publishing.

OECD. (2021). Fiscal Federalism 2022: Making Decentralisation Work. OECD Publishing.

OECD. Regional Outlook 2023: Türkiye Country Profile.

Republic of Türkiye. Law No. 5779 on Allocations from General Budget Tax Revenues to Special Provincial Administrations and Municipalities (İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun).

World Bank. Turkey: Strengthening the Framework for Sub-national Borrowing.