اتحادیه بین المجالس جهانی؛ دیپلماسی پارلمانی و جایگاه ایران در IPU

در روابط بین الملل معمولا دولت ها، وزارتخانه های امور خارجه و سازمان های بین دولتی در مرکز توجه قرار دارند. با این حال، بخشی از تعاملات بین المللی نه میان دولت ها، بلکه میان مجالس و نمایندگان پارلمان ها شکل می گیرد. مهم ترین نهاد جهانی در این حوزه اتحادیه بین المجالس یا Inter-Parliamentary Union (IPU) است؛ سازمانی که خود را «سازمان جهانی پارلمان های ملی» معرفی می کند و امروز ۱۸۳ پارلمان ملی و ۱۵ عضو وابسته را دربر می گیرد.

اهمیت IPU برای ایران فقط به عضویت در یک نهاد بین المللی محدود نمی شود. ایران نزدیک به یک قرن سابقه حضور در این اتحادیه دارد، یک بار میزبان مجمع عمومی آن در تهران بوده و پس از انقلاب اسلامی نیز ساختار مشخصی تحت عنوان گروه بین المجالس در مجلس برای تعامل با این اتحادیه ایجاد کرده است.

از این منظر، IPU یکی از قدیمی ترین مجاری نهادی حضور پارلمانی ایران در عرصه بین المللی است.

IPU چیست؟

Inter-Parliamentary Union که در فارسی معمولا «اتحادیه بین المجالس جهانی» یا «اتحادیه بین المجالس» نامیده می شود، در سال ۱۸۸۹ تاسیس شد.

این تاریخ اهمیت دارد. IPU پیش از جامعه ملل و چند دهه پیش از تشکیل سازمان ملل متحد به وجود آمد و خود اتحادیه آن را نخستین سازمان سیاسی چندجانبه جهان معرفی می کند.

ریشه تشکیل آن را باید در فضای سیاسی اروپا در اواخر قرن نوزدهم جست وجو کرد؛ زمانی که سازوکارهای بین المللی تثبیت شده ای برای حل مسالمت آمیز اختلافات میان کشورها وجود نداشت.

دو نماینده پارلمان، William Randal Cremer از بریتانیا و Frédéric Passy از فرانسه، معتقد بودند اختلافات میان کشورها می تواند به جای جنگ از طریق گفت وگو و داوری حل شود.

در ۳۰ ژوئن ۱۸۸۹، نمایندگانی از ۹ کشور در پاریس گرد هم آمدند و نخستین کنفرانس بین المللی پارلمانی از این نوع را تشکیل دادند. همین نشست سرآغاز IPU شد.

جالب آنکه هر دو بنیان گذار بعدها برنده جایزه صلح نوبل شدند؛ Passy در سال ۱۹۰۱ و Cremer در سال ۱۹۰۳. در مجموع هشت شخصیت مرتبط با IPU در تاریخ این اتحادیه جایزه صلح نوبل دریافت کرده اند.

از داوری بین المللی تا دیپلماسی پارلمانی

ماموریت اولیه IPU عمدتا بر حل مسالمت آمیز اختلافات و داوری بین المللی متمرکز بود.

این فعالیت ها بی اثر هم نبود. IPU در روند شکل گیری دیوان دائمی داوری لاهه (Permanent Court of Arbitration) در سال ۱۸۹۹ نقش داشت و فعالیت های آن از جمله زمینه های تاریخی شکل گیری چندجانبه گرایی سازمان یافته ای بود که بعدها در جامعه ملل و سپس سازمان ملل متحد توسعه یافت.

اما با تحول نظام بین الملل، حوزه فعالیت اتحادیه نیز گسترش یافت.

امروز IPU ماموریت خود را تسهیل دیپلماسی پارلمانی و توانمندسازی پارلمان ها و نمایندگان برای پیشبرد صلح، دموکراسی و توسعه پایدار تعریف می کند.

در نتیجه، IPU را نباید صرفا محلی برای ملاقات روسای مجالس دانست.

IPU چه کار می کند؟

فعالیت های اتحادیه را می توان در چند محور اصلی خلاصه کرد: ایجاد ارتباط میان پارلمان های جهان، فراهم کردن زمینه گفت وگوی مستقیم نمایندگان، تقویت نهادهای پارلمانی، حمایت از حقوق نمایندگان، توسعه مشارکت زنان و جوانان، کمک به تحقق اهداف توسعه پایدار و ورود پارلمان ها به مسائل جهانی مانند صلح و امنیت، تغییرات اقلیمی و حقوق بشر.

اساسنامه و اسناد IPU همچنین بر تبادل تجربه میان مجالس، بررسی مسائل دارای اهمیت بین المللی و تقویت نهادهای نمایندگی تاکید دارند.

یکی از مزیت های این ساختار آن است که کانالی در کنار دیپلماسی رسمی دولت ها ایجاد می کند.

در شرایطی که روابط رسمی میان دو دولت دشوار یا حتی بحرانی است، نمایندگان مجالس ممکن است همچنان در یک اجلاس مشترک حضور داشته باشند.

IPU از همین ظرفیت با عنوان Parliamentary Diplomacy استفاده می کند.

به همین دلیل اتحادیه در برخی بحران ها تلاش کرده است فضای مذاکره میان طرف هایی را فراهم کند که در سطح دولت ها ارتباط محدودی دارند. برای نمونه، IPU در سال های اخیر از سازوکارهایی مانند کارگروه حل مسالمت آمیز جنگ اوکراین و کمیته مسائل خاورمیانه استفاده کرده است.

مجمع عمومی؛ قلب سیاسی IPU

مهم ترین رویداد اتحادیه IPU Assembly است.

مجمع عمومی معمولا دو بار در سال برگزار می شود و صدها نماینده مجلس، رئیس پارلمان، کارکنان پارلمانی و کارشناسان در آن شرکت می کنند.

مجمع، مهم ترین رکن سیاسی IPU است و پارلمان های عضو از طریق آن درباره موضوعات جهانی بحث و قطعنامه های پارلمانی تصویب می کنند.

چهار کمیته دائمی موضوعی نیز در ساختار مجمع فعالیت می کنند.

بنابراین نماینده ای که از یک کشور در اجلاس IPU حضور پیدا می کند، صرفا در یک کنفرانس تشریفاتی شرکت نکرده است. امکان حضور در کمیته ها، مذاکره درباره متن قطعنامه ها، طرح موضوعات فوری، ایجاد ائتلاف با هیئت های دیگر و حضور در ساختارهای مدیریتی اتحادیه وجود دارد.

همین ویژگی، کیفیت مشارکت کشورها را بسیار مهم می کند.

رابطه IPU با سازمان ملل

IPU بخشی از سازمان ملل متحد نیست و این دو را نباید یکی دانست.

اما رابطه سازمانی نزدیکی میان آنها وجود دارد.

IPU علاوه بر مقر اصلی خود در ژنو، دفتر ناظر دائم نزد سازمان ملل در نیویورک و دفتر دیگری در وین دارد.

کارکرد مهم این رابطه، واردکردن بعد پارلمانی به مسائل بین المللی است.

دولت ها در سازمان ملل تعهداتی می پذیرند، اما بسیاری از این تعهدات برای اجرا به قانون، بودجه و نظارت پارلمانی نیاز دارند. IPU تلاش می کند این فاصله میان «تعهد بین المللی دولت» و «اقدام داخلی پارلمان» را کاهش دهد.

این ویژگی از منظر سیاست گذاری عمومی نیز اهمیت دارد: پارلمان ها صرفا تصویب کننده قوانین داخلی نیستند؛ بخشی از زنجیره اجرای تعهدات و سیاست های بین المللی کشورها نیز محسوب می شوند.

ایران از چه زمانی عضو IPU شد؟

سابقه ایران در اتحادیه بسیار قدیمی تر از جمهوری اسلامی است.

بر اساس تاریخ رسمی منتشرشده از سوی IPU، ایران در سال ۱۹۳۰ میلادی و در دوره هشتم مجلس شورای ملی به اتحادیه بین المجالس پیوست.

پایگاه داده تاریخی IPU نیز عضویت ایران را از سال ۱۹۳۰ ثبت کرده است. این داده ها نشان می دهند عضویت ایران در طول تاریخ کاملا پیوسته نبوده و در برخی مقاطع وضعیت «عدم عضویت» ثبت شده است؛ از جمله ۱۹۳۹ و پس از انقلاب در ۱۹۷۹، تا اینکه عضویت جمهوری اسلامی ایران مجددا برقرار شد. پایگاه IPU وضعیت ایران را در سال ۱۹۸۱ دوباره «عضو» ثبت می کند.

این تفکیک تاریخی مهم است.

بنابراین دقیق ترین عبارت این نیست که بگوییم «ایران از ۱۹۳۰ بدون وقفه عضو IPU بوده است»، بلکه باید گفت:

سابقه نخستین عضویت پارلمان ایران در IPU به سال ۱۹۳۰ بازمی گردد و پس از وقفه هایی، فعالیت ایران در قالب مجلس شورای اسلامی ادامه یافته است.

تهران یک بار میزبان جهان پارلمانی شد

یکی از نقاط مهم در سابقه حضور ایران، میزبانی پنجاه وپنجمین مجمع اتحادیه بین المجالس است.

در سال ۱۹۶۶، تهران میزبان 55th IPU Assembly و نشست های مرتبط با آن بود. این موضوع در تاریخ رسمی IPU نیز به عنوان بخشی از سابقه ایران ثبت شده است.

این رویداد از نظر تاریخی قابل توجه است، زیرا میزبانی مجمع عمومی بالاترین سطح حضور یک پارلمان ملی در ساختار گردهمایی های IPU محسوب می شود.

به عبارت دیگر، رابطه ایران با اتحادیه صرفا در حد اعزام هیئت نبوده و ایران سابقه میزبانی یکی از اصلی ترین اجتماعات پارلمانی جهان را نیز دارد.

بعد از انقلاب چه اتفاقی افتاد؟

پس از انقلاب ۱۳۵۷ و تغییر ساختار سیاسی کشور، فعالیت ایران در اتحادیه وارد مرحله جدیدی شد.

طبق سند رسمی IPU، فعالیت گروه اتحادیه بین المجالس مجلس شورای اسلامی مجددا آغاز شد و اساسنامه و آیین نامه این گروه در ۷ اوت ۱۹۸۳ به تصویب رسید.

این نکته نشان می دهد که رابطه مجلس ایران با IPU فقط به اعزام موردی نمایندگان محدود نیست و برای آن یک ساختار داخلی ایجاد شده است.

مطابق توضیح تاریخی منتشرشده توسط IPU، گروه ایران متشکل از نمایندگانی است که برای دوره مشخص انتخاب می شوند و مسئولیت هایی مانند تعیین سیاست های گروه و تعیین نمایندگان شرکت کننده در مجامع IPU را بر عهده دارند. سند IPU ساختار گروه را بر مبنای ۱۵ نماینده منتخب توضیح می دهد.

بنابراین «عضویت ایران در IPU» در عمل از طریق مجلس شورای اسلامی و گروه بین المجالس ایران تحقق پیدا می کند، نه وزارت امور خارجه یا دولت.

ایران در IPU چگونه فعالیت می کند؟

فعالیت ایران چند شکل اصلی دارد.

مهم ترین آن، اعزام هیئت های پارلمانی به مجامع عمومی است. روسای مجلس، اعضای هیئت رئیسه و نمایندگان در دوره های مختلف در این نشست ها شرکت کرده اند.

برای نمونه، در اجلاس ۱۴۱ اتحادیه در سال ۲۰۱۹، علی لاریجانی به عنوان رئیس مجلس در فهرست شرکت کنندگان ثبت شده بود.

در دوره جدید مجلس نیز مشارکت ادامه دارد. اسناد IPU حضور نمایندگان ایران در مجامع اخیر را ثبت کرده اند و در یکی از نشست های پارلمانی اخیر نیز محمدباقر قالیباف همراه با چند نماینده مجلس و کارشناس پارلمانی در فهرست هیئت ایران قرار داشته است.

اما مشارکت صرفا حضور در اجلاس نیست.

نمایندگان ایران می توانند در کمیته های تخصصی IPU نیز عضویت داشته باشند. برای نمونه، در ترکیب فعلی Standing Committee on United Nations Affairs، سید شمس الدین حسینی از ایران به عنوان عضو گروه آسیا و اقیانوسیه حضور دارد و دوره عضویت ثبت شده او تا مارس ۲۰۲۷ است.

این نوع حضور از مشارکت تشریفاتی مهم تر است، زیرا امکان دخالت مستمرتر در دستورکار تخصصی اتحادیه را ایجاد می کند.

IPU می تواند تریبون سیاست خارجی پارلمانی ایران نیز باشد

یکی دیگر از ابزارهای موجود، پیشنهاد Emergency Item یا موضوع اضطراری برای دستورکار مجمع است.

برای نمونه، در ۱۵ آوریل ۲۰۲۶، هیئت جمهوری اسلامی ایران در جریان ۱۵۲مین مجمع IPU درخواست درج یک موضوع اضطراری درباره اقدامات نظامی آمریکا و اسرائیل علیه ایران را ارائه کرد. همزمان، هیئت های کشورهای دیگر نیز پیشنهادهای متفاوت و در مواردی متعارض درباره تحولات منطقه مطرح کرده بودند.

صرف نظر از ارزیابی سیاسی محتوای این پیشنهادها، این نمونه به خوبی نشان می دهد IPU چه کارکردی دارد:

کشورها می توانند روایت ها و مواضع متفاوت خود را از طریق پارلمان هایشان وارد یک فضای چندجانبه کنند.

این دقیقا وجه تمایز دیپلماسی پارلمانی از روابط دوجانبه کلاسیک است.

IPU برای ایران چه فایده ای دارد؟

ممکن است پرسیده شود عضویت در نهادی که قطعنامه های آن معمولا مانند معاهدات بین المللی الزام آور نیست، چه اهمیتی دارد؟

پاسخ را باید در ماهیت Soft Power و شبکه سازی پارلمانی جست وجو کرد.

IPU برای ایران حداقل چهار ظرفیت ایجاد می کند.

نخست، ارتباط مستقیم با مجالس دیگر کشورها. در یک اجلاس، نمایندگان ایران می توانند با همتایان خود از ده ها کشور ملاقات کنند؛ از جمله کشورهایی که روابط دولت هایشان با ایران محدود است.

دوم، حضور در فرایند تدوین مواضع پارلمانی بین المللی. متن قطعنامه ها، موضوعات اضطراری و گزارش های کمیته ها می توانند بخشی از گفتمان جهانی درباره موضوعاتی مانند جنگ، تحریم، توسعه، حقوق بشر یا محیط زیست را شکل دهند.

سوم، یادگیری نهادی. IPU یکی از مهم ترین پایگاه های تطبیقی درباره پارلمان های جهان را اداره می کند و داده های مربوط به انتخابات، قانون گذاری، نظارت، زنان، جوانان، ساختار کمیسیون ها و اداره پارلمان ها را گردآوری می کند. صفحه ایران در پایگاه PARLINE نیز مجموعه قابل توجهی از این اطلاعات را در دسترس قرار می دهد.

چهارم، دیپلماسی پارلمانی است. نمایندگان الزاما محدودیت های مشابه دیپلمات های رسمی را ندارند و در برخی موقعیت ها می توانند کانال های مکمل گفت وگو ایجاد کنند.

اما عضویت فعال با حضور در اجلاس یکی نیست

اینجا یک تمایز مهم وجود دارد.

صرف اعزام هیئت به مجامع بین المللی به معنای استفاده موثر از ظرفیت عضویت نیست.

می توان دو نوع مشارکت را از هم جدا کرد:

Participation یعنی حضور در جلسات، سخنرانی و ملاقات.

اما Influence یعنی توان اثرگذاری بر دستورکار، متن قطعنامه ها، کمیته های تخصصی، مناصب سازمانی و ائتلاف های پارلمانی.

برای ارزیابی واقعی عملکرد ایران در IPU بنابراین نباید فقط تعداد سفرها یا هیئت های اعزامی را شمرد.

شاخص های دقیق تر می توانند شامل تعداد مناصب کسب شده توسط نمایندگان ایران، پیشنهادهای پذیرفته شده، نقش در تدوین قطعنامه ها، عضویت در کمیته ها، ابتکارات مشترک با سایر کشورها و میزان انتقال تجربه های IPU به اصلاحات داخلی مجلس باشند.

از این منظر، عضویت در یک سازمان بین المللی زمانی ارزشمند است که دستاورد نهادی قابل مشاهده ایجاد کند.

یک ظرفیت کمتر استفاده شده: یادگیری برای خود مجلس

IPU فقط ابزار سیاست خارجی نیست.

این اتحادیه حجم قابل توجهی از دانش درباره عملکرد خود پارلمان ها تولید می کند.

برای نمونه، PARLINE امکان مقایسه مجلس ایران با مجالس دیگر کشورها را در موضوعاتی مانند قانون گذاری، نظارت، بودجه، ساختار اداری، مشارکت زنان و جوانان و سازوکارهای کمیسیونی فراهم می کند. صفحه رسمی ایران نیز اطلاعات مربوط به ساختار و عملکرد مجلس شورای اسلامی را در همین قالب تطبیقی ارائه می دهد.

از این جهت، شاید یکی از مهم ترین ظرفیت های IPU برای ایران نه دیپلماسی، بلکه یادگیری سیاستی و نهادی پارلمان باشد.

مجلس می تواند از شبکه IPU برای مقایسه عملکرد خود با مجالس دیگر، بررسی تجربه اصلاحات پارلمانی و انتقال شیوه های موفق استفاده کند.

این کارکرد برای نهادی مانند مرکز پژوهش های مجلس نیز اهمیت مستقیم دارد.

ایران در IPU؛ عضویت قدیمی، ظرفیت بزرگ تر از استفاده فعلی

سابقه ایران در اتحادیه بین المجالس قابل توجه است: نخستین عضویت در سال ۱۹۳۰، میزبانی مجمع عمومی در تهران در ۱۹۶۶، ازسرگیری فعالیت در دوره جمهوری اسلامی و ایجاد گروه سازمان یافته بین المجالس در مجلس.

امروز نیز IPU ایران را به عنوان عضو فعال ثبت کرده است و نمایندگان ایرانی در مجامع و برخی ساختارهای تخصصی آن حضور دارند.

اما ارزش واقعی این عضویت را نباید با سابقه تاریخی یا تعداد هیئت های اعزامی سنجید.

پرسش مهم تر این است که ایران تا چه اندازه توانسته عضویت در قدیمی ترین سازمان چندجانبه سیاسی جهان را به یک ابزار پایدار برای دیپلماسی پارلمانی، شبکه سازی، اثرگذاری بر دستورکارهای بین المللی و یادگیری نهادی تبدیل کند؟

در اینجا احتمالا هنوز فاصله ای میان «عضویت» و «بهره برداری راهبردی از عضویت» وجود دارد.

جمع بندی

اتحادیه بین المجالس نهادی منحصر به فرد در نظام بین المللی است. عضو اصلی آن دولت ها نیستند، بلکه پارلمان های ملی اند. نهادی که در سال ۱۸۸۹ با ایده جایگزین کردن گفت وگو و داوری به جای جنگ شکل گرفت، امروز شبکه ای متشکل از ۱۸۳ پارلمان ملی است و در حوزه هایی از صلح و امنیت تا دموکراسی، توسعه پایدار، حقوق بشر و تقویت نهادهای پارلمانی فعالیت می کند.

ایران نیز از اعضای قدیمی این شبکه است. سابقه عضویت آن به دوره هشتم مجلس شورای ملی در سال ۱۹۳۰ می رسد و تهران در سال ۱۹۶۶ میزبان پنجاه وپنجمین مجمع اتحادیه بوده است. پس از انقلاب نیز فعالیت ایران در قالب گروه اتحادیه بین المجالس مجلس شورای اسلامی سازمان دهی شد.

با این حال، اهمیت IPU برای ایران را نباید صرفا در گذشته جست وجو کرد. در شرایطی که بخشی از روابط خارجی ایران با محدودیت های سیاسی روبه روست، دیپلماسی پارلمانی می تواند یک کانال مکمل، نه جایگزین دیپلماسی رسمی باشد.

همزمان، IPU می تواند برای خود مجلس یک منبع یادگیری تطبیقی باشد.

بنابراین معیار موفقیت ایران در این اتحادیه نه تعداد سفرهای پارلمانی، بلکه میزان تبدیل عضویت به نفوذ، شبکه، دانش و ظرفیت نهادی است.

این شاید مهم ترین تفاوت میان «عضو یک سازمان بین المللی بودن» و «استفاده از یک سازمان بین المللی» باشد.

منابع

Inter-Parliamentary Union. About Us. Geneva: IPU. اطلاعات رسمی درباره ماموریت، اعضا و ساختار اتحادیه.

Inter-Parliamentary Union. History of the IPU. تاریخچه تاسیس اتحادیه، نقش Cremer و Passy و جایگاه IPU در شکل گیری نهادهای چندجانبه.

Inter-Parliamentary Union. (2020). Celebrating 130 Years of the IPU. Geneva: IPU. منبع اصلی برای تاریخ عضویت ایران، میزبانی تهران در سال ۱۹۶۶ و ساختار گروه IPU مجلس ایران.

Inter-Parliamentary Union. Assemblies. اطلاعات رسمی درباره مجامع عمومی، کارکرد و نحوه فعالیت آنها.

Inter-Parliamentary Union. Iran (Islamic Republic of): Islamic Parliament of Iran. PARLINE Global Data on National Parliaments. اطلاعات مربوط به وضعیت فعلی مجلس ایران و عضویت آن در IPU.

Inter-Parliamentary Union. Standing Committee on United Nations Affairs. اطلاعات مربوط به حضور نماینده ایران در ساختار تخصصی کنونی IPU.

Inter-Parliamentary Union. 152nd IPU Assembly and Related Meetings. اسناد مربوط به مشارکت هیئت ایران و پیشنهاد موضوع اضطراری در اجلاس ۲۰۲۶.