سازمان همکاری اقتصادی (ECO)؛ از ابتکار ایران، ترکیه و پاکستان تا مسئله همگرایی منطقه ای

سازمان همکاری اقتصادی یا Economic Cooperation Organization (ECO) یکی از معدود سازمان های منطقه ای است که ایران هم بنیان گذار آن است، هم مقر دبیرخانه دائمی آن را در تهران میزبانی می کند و هم از نظر جغرافیایی در مرکز پیوند میان آسیای مرکزی، قفقاز، خاورمیانه و جنوب آسیا قرار دارد. ECO امروز ۱۰ عضو دارد و حوزه جغرافیایی آن از ترکیه تا پاکستان و از ایران تا آسیای مرکزی امتداد یافته است. با این حال، اهمیت بالقوه این سازمان بسیار بیشتر از میزان همگرایی اقتصادی ای است که تاکنون میان اعضای آن تحقق یافته است.

از این منظر، ECO برای ایران مورد خاصی است. ایران در بسیاری از سازمان های بین المللی صرفا یکی از اعضاست؛ اما در ECO علاوه بر عضویت موسس، میزبان مرکز اداری سازمان نیز هست. بنابراین اگر قرار باشد عملکرد عضویت های بین المللی ایران بر اساس نسبت «ظرفیت موجود به نتیجه حاصل شده» ارزیابی شود، ECO یکی از نمونه های مهم خواهد بود.

ECO از کجا آغاز شد؟

تاریخ ECO در واقع از سال ۱۹۸۵ آغاز نمی شود.

ریشه آن به Regional Cooperation for Development (RCD) یا «همکاری منطقه ای برای توسعه» بازمی گردد که در سال ۱۹۶۴ توسط ایران، ترکیه و پاکستان تاسیس شد. هدف RCD توسعه همکاری های اقتصادی، فنی و فرهنگی میان سه کشور بود.

این انتخاب سه جانبه تصادفی نبود. ایران، ترکیه و پاکستان همگی در پیرامون شوروی سابق قرار داشتند، از نظر ژئوپلیتیکی به یکدیگر متصل بودند و به دنبال ایجاد سازوکاری برای همکاری منطقه ای بودند که صرفا امنیتی نباشد.

RCD تا اواخر دهه ۱۹۷۰ فعالیت کرد، اما تحولات سیاسی منطقه، به ویژه انقلاب ایران و تغییر شرایط ژئوپلیتیکی، فعالیت آن را متوقف کرد.

در سال ۱۹۸۵ سه کشور بنیان گذار تصمیم گرفتند همکاری را با قالب جدیدی احیا کنند و Economic Cooperation Organization شکل گرفت. بنابراین ایران، پاکستان و ترکیه کشورهای موسس ECO هستند.

این سابقه یک نکته مهم دارد: رابطه ایران با ECO از نوع «پیوستن به سازمانی موجود» نیست. ایران در شکل گیری خود سازمان نقش موسس داشته است.

نقطه تحول بزرگ؛ فروپاشی شوروی و ECO ده عضوی

ECO تا اوایل دهه ۱۹۹۰ همچنان سازمانی سه عضوی بود.

اما فروپاشی اتحاد شوروی محیط منطقه را به طور اساسی تغییر داد. کشورهای جدیدی در آسیای مرکزی و قفقاز استقلال یافتند و به دنبال ایجاد روابط اقتصادی و سیاسی با همسایگان خود بودند.

در سال ۱۹۹۲ هفت کشور جدید به ECO پیوستند:

افغانستان، جمهوری آذربایجان، قزاقستان، قرقیزستان، تاجیکستان، ترکمنستان و ازبکستان.

با این توسعه، تعداد اعضا از سه کشور به ۱۰ کشور افزایش یافت.

از آن زمان تاکنون ترکیب اصلی اعضا همین ده کشور باقی مانده است.

این توسعه، ماهیت ECO را تغییر داد. سازمانی که ابتدا همکاری میان ایران، پاکستان و ترکیه بود، به چارچوبی تبدیل شد که بخش وسیعی از آسیای مرکزی، قفقاز، غرب آسیا و جنوب آسیا را پوشش می دهد.

برآوردهای رسمی ترکیه، محدوده ECO را دارای جمعیتی نزدیک به ۵۰۰ میلیون نفر و مساحتی حدود ۸ میلیون کیلومتر مربع توصیف می کنند.

بنابراین از نظر اندازه بازار و موقعیت جغرافیایی، ECO سازمان کوچکی نیست.

جغرافیای ECO چرا مهم است؟

برای فهم ظرفیت ECO باید به نقشه نگاه کرد.

کشورهای عضو میان چند حوزه مهم اقتصادی قرار گرفته اند:

اروپا در غرب، روسیه در شمال، چین در شرق، خلیج فارس و دریای عمان در جنوب و شبه قاره هند در جنوب شرق.

همچنین بخش بزرگی از مسیرهای بالقوه ترانزیتی شرق غرب و شمال جنوب از قلمرو کشورهای عضو عبور می کند.

در نتیجه یکی از مهم ترین مزیت های ECO نه صرفا تجارت میان ده عضو، بلکه نقش اتصال دهنده منطقه است.

برای کشورهای محصور در خشکی آسیای مرکزی، دسترسی به بنادر اهمیت حیاتی دارد. برای ایران، ترکیه و پاکستان نیز اتصال به بازارهای آسیای مرکزی و قفقاز ارزش اقتصادی دارد.

به همین دلیل Transport and Communications از ابتدا یکی از حوزه های اصلی همکاری ECO بوده است و دبیرخانه سازمان پروژه ها و برنامه های منطقه ای مربوط به حمل ونقل و ارتباطات را هماهنگ می کند.

مقر ECO کجاست؟

یکی از مهم ترین ویژگی های رابطه ایران با این سازمان این است که:

مقر دبیرخانه ECO در تهران است.

آدرس رسمی دبیرخانه در منطقه کامرانیه تهران ثبت شده و جلسات متعددی از ارکان سازمان نیز در همین مقر برگزار می شود.

این موضوع فقط جنبه تشریفاتی ندارد.

میزبانی دبیرخانه یک سازمان بین المللی معمولا چند مزیت ایجاد می کند: ارتباط مستمر دستگاه دیپلماسی کشور میزبان با ساختار سازمان، دسترسی آسان تر کارشناسان داخلی، حضور دائمی نمایندگی های اعضا و امکان میزبانی بخش بزرگی از جلسات کارشناسی.

برای ایران، ECO یکی از معدود سازمان های بین دولتی مهمی است که مرکز دائمی آن در تهران قرار دارد.

بنابراین از منظر دیپلماسی نهادی، ایران موقعیتی متفاوت از یک عضو عادی دارد.

ساختار تصمیم گیری ECO چگونه است؟

ECO چند سطح اصلی تصمیم گیری دارد.

در بالاترین سطح Summit of Heads of State/Government قرار دارد؛ اجلاس سران که جهت گیری های کلان سازمان را تعیین می کند.

پس از آن Council of Ministers (COM) قرار دارد که معمولا وزیران امور خارجه اعضا در آن حضور دارند و مهم ترین رکن سیاست گذاری و تصمیم گیری اجرایی سازمان محسوب می شود.

Regional Planning Council (RPC) نیز برنامه ها و اولویت های همکاری اقتصادی و فنی را بررسی می کند و جلسات آن معمولا در مقر ECO در تهران برگزار می شود.

در کنار آنها Council of Permanent Representatives (CPR) وجود دارد. نمایندگان دائم کشورهای عضو در تهران در این شورا حضور دارند و وظیفه آن پیگیری تصمیمات شورای وزیران و آماده سازی مسائل برای تصمیم گیری های بعدی است.

این ساختار اهمیت زیادی دارد، زیرا نشان می دهد ECO فقط مجموعه ای از اجلاس های گاه به گاه سران نیست. یک بوروکراسی منطقه ای دائمی در تهران وجود دارد که باید تصمیمات سیاسی را به برنامه و پروژه تبدیل کند.

ECO دقیقا در چه حوزه هایی فعالیت می کند؟

دامنه فعالیت ECO وسیع است، اما چند حوزه در مرکز ماموریت آن قرار دارند.

نخست تجارت و سرمایه گذاری است. دبیرخانه دارای مدیریت مستقل Trade and Investment است که وظیفه آغاز، اجرا و پایش فعالیت های مربوط به تجارت و سرمایه گذاری منطقه ای را برعهده دارد.

دوم حمل ونقل و ارتباطات است.

سوم انرژی و منابع معدنی.

در کنار آنها حوزه هایی مانند کشاورزی، صنعت، محیط زیست، گردشگری، توسعه منابع انسانی، آموزش، علم و فناوری و مدیریت بلایای طبیعی نیز در ساختار فعالیت سازمان وجود دارند. اسناد شورای وزیران نشان می دهند که برنامه های ECO طی سال های گذشته حوزه هایی چون تجارت، سرمایه گذاری، انرژی، محیط زیست، علم و فناوری، آموزش، کشاورزی و همکاری صنعتی را پوشش داده اند.

بنابراین ECO بالقوه چیزی فراتر از یک سازمان تجارت منطقه ای است.

ECOTA؛ تلاش برای ایجاد تجارت ترجیحی منطقه ای

یکی از مهم ترین اسناد اقتصادی سازمان ECO Trade Agreement (ECOTA) است.

این موافقت نامه در ۱۷ ژوئیه ۲۰۰۳ در اسلام آباد امضا شد و هدف آن کاهش موانع تجاری و توسعه تجارت میان کشورهای عضو بود.

ایده اصلی روشن بود:

اگر کشورهای ECO تعرفه ها و سایر موانع تجارت درون منطقه ای را کاهش دهند، ظرفیت بازار ۱۰ کشور می تواند به تجارت بیشتر، زنجیره های ارزش منطقه ای و سرمایه گذاری مشترک تبدیل شود.

اما اینجا یکی از مشکلات اصلی ECO ظاهر می شود.

تصویب یک موافقت نامه منطقه ای به معنای اجرای کامل آن توسط همه اعضا نیست. خود اسناد رسمی سازمان بارها اعضا را به تسریع در امضا، تصویب و اجرای موافقت نامه های مشترک، از جمله ECOTA، فراخوانده اند.

این فاصله میان توافق سیاسی و اجرای اقتصادی یکی از مسائل مزمن ECO است.

حمل ونقل؛ شاید عملی ترین حوزه ECO

اگر تجارت منطقه ای قرار باشد افزایش یابد، کالا باید بتواند از مرزها عبور کند.

به همین دلیل یکی از مهم ترین توافقات ECO، Transit Transport Framework Agreement (TTFA) است که در سال ۱۹۹۸ تدوین و امضا شد. هدف آن کاهش موانع حقوقی و عملی حمل ونقل ترانزیتی و هماهنگی بیشتر قوانین و نظام های اطلاعاتی اعضا بود.

برای ایران این حوزه اهمیت ویژه ای دارد.

ایران از معدود اعضایی است که هم به دریای خزر دسترسی دارد، هم به خلیج فارس و دریای عمان، و هم از طریق مرز زمینی با ترکیه به مسیر اروپا متصل می شود.

از این منظر، ایران می تواند یکی از محورهای اصلی اتصال کشورهای محصور در خشکی ECO به آب های آزاد باشد.

بنابراین مزیت ایران در ECO فقط «بازار صادراتی» نیست؛ ترانزیت نیز یک دارایی راهبردی است.

ایران چه زمانی عضو ECO شد؟

در مورد ایران اصطلاح «زمان عضویت» کمی متفاوت است.

ایران در سال ۱۹۸۵ به ECO نپیوست؛ بلکه همراه با پاکستان و ترکیه آن را تاسیس کرد.

اگر سابقه تاریخی را گسترده تر در نظر بگیریم، مشارکت ایران در قالب پیشین سازمان، یعنی RCD، به ۱۹۶۴ بازمی گردد.

بنابراین می توان چنین نوشت:

ایران از بنیان گذاران RCD در سال ۱۹۶۴ و از سه عضو موسس ECO در سال ۱۹۸۵ است.

این دقیق ترین توصیف تاریخی است.

ایران چگونه در ECO فعالیت می کند؟

حضور ایران در ECO چند سطح دارد.

نخست، میزبانی دبیرخانه دائمی است.

دوم، حضور در اجلاس های سران، شورای وزیران و سایر ارکان.

سوم، ریاست دوره ای سازمان.

برای نمونه، ایران ریاست ECO در سال ۲۰۲۴ را بر عهده داشت و شعار دوره ریاست خود را بر تقویت و تاب آوری منطقه از طریق توسعه تجارت درون منطقه ای متمرکز کرد.

در همین دوره، بیست وهشتمین نشست شورای وزیران ECO در ۳ دسامبر ۲۰۲۴ در مشهد و به ریاست وزیر امور خارجه ایران برگزار شد. «بیانیه مشهد» بر موضوعاتی مانند تجارت منطقه ای، حرکت به سمت منطقه تجارت آزاد ECO، انرژی، گردشگری، امنیت غذایی و تاب آوری اقلیمی تاکید داشت.

این نمونه نشان می دهد ایران هنوز یکی از بازیگران محوری ساختار سیاسی سازمان است.

تهران سابقه میزبانی اجلاس سران را هم دارد

ایران علاوه بر مقر دبیرخانه، سابقه میزبانی اجلاس عالی ECO را نیز دارد.

برای نمونه، دهمین اجلاس سران ECO در ۱۱ مارس ۲۰۰۹ در تهران برگزار شد.

همچنین ایران در سال های مختلف میزبان جلسات شورای وزیران، نمایندگان دائم، نشست های تخصصی و اجلاس های بخشی بوده است.

در سال ۲۰۲۳ نیز نشست وزیران فناوری اطلاعات و ارتباطات ECO در تهران برگزار شد.

از منظر میزان میزبانی، ایران احتمالا یکی از فعال ترین اعضای سازمان است؛ هرچند میزبانی زیاد الزاما معادل نتیجه اقتصادی زیاد نیست.

ایران دوباره میزبان اجلاس سران خواهد شد

در هفدهمین اجلاس سران ECO که در ژوئیه ۲۰۲۵ در جمهوری آذربایجان برگزار شد، اعلام شد اجلاس بعدی در سال ۲۰۲۷ در جمهوری اسلامی ایران برگزار خواهد شد.

این موضوع برای ایران فرصتی مهم ایجاد می کند.

میزبانی اجلاس ۲۰۲۷ می تواند صرفا یک رویداد دیپلماتیک باشد یا به نقطه ای برای ارائه چند پروژه مشخص و قابل سنجش منطقه ای تبدیل شود.

تفاوت این دو رویکرد بسیار مهم است.

خانواده ECO؛ فقط دبیرخانه نیست

در کنار دبیرخانه، مجموعه ای از سازمان ها و نهادهای مرتبط با عنوان ECO Family فعالیت می کنند.

از جمله:

ECO Cultural Institute
ECO Science Foundation
ECO Educational Institute
ECO Trade and Development Bank

ساختار رسمی ECO این نهادها را بخشی از شبکه سازمان معرفی می کند.

ایران در برخی از این ساختارها نیز جایگاه ویژه دارد. برای مثال، موسسه فرهنگی اکو در تهران مستقر است.

در نتیجه ظرفیت ECO فقط در ملاقات وزرای خارجه خلاصه نمی شود؛ شبکه ای از نهادهای فرهنگی، علمی، آموزشی و مالی نیز وجود دارد.

بزرگ ترین مسئله ECO چیست؟

مسئله اصلی سازمان را می توان در یک جمله خلاصه کرد:

ظرفیت جغرافیایی زیاد، همگرایی اقتصادی محدود.

ده کشور ECO از نظر جغرافیایی مکمل یکدیگرند و بازار قابل توجهی دارند، اما حجم تجارت درون منطقه ای هنوز متناسب با این ظرفیت نیست.

این مسئله سال هاست حتی در اسناد داخلی سازمان مطرح می شود. در نشست شورای وزیران سال ۲۰۱۳ در تهران نیز مقامات ایرانی صراحتا بر پایین بودن تجارت درون منطقه ای نسبت به ظرفیت سازمان تاکید کرده بودند.

یعنی مشکل امروز، مسئله تازه ای نیست.

چرا ECO به اتحادیه اروپا یا ASEAN تبدیل نشده است؟

مقایسه مستقیم ECO با اتحادیه اروپا منصفانه نیست؛ سطح ادغام حقوقی و سیاسی کاملا متفاوت است.

اما حتی در مقایسه با همکاری های اقتصادی منطقه ای سبک تر نیز ECO با موانع جدی روبه رو بوده است.

یکی از مشکلات، ساختارهای اقتصادی مشابه برخی اعضاست. چند کشور صادرکننده انرژی و مواد خام اند و همین امر مکمل بودن تجارت را محدود می کند.

مشکل دیگر، اختلاف در رژیم های تجاری و گمرکی است.

تحریم های بین المللی علیه برخی اعضا نیز شبکه های بانکی، بیمه، پرداخت و سرمایه گذاری را دشوار کرده اند.

ضعف زیرساخت های حمل ونقل و مشکلات عبور مرزی نیز هزینه تجارت را افزایش می دهند.

و نهایتا، بسیاری از توافقات منطقه ای با مسئله اجرای ناقص روبه رو بوده اند.

بنابراین مشکل فقط «نبود اراده سیاسی» نیست؛ هزینه واقعی یکپارچگی اقتصادی نیز بالاست.

ایران از ECO چه چیزی می تواند بخواهد؟

برای ایران چند حوزه اهمیت عملی بیشتری دارند.

نخست ترانزیت و لجستیک منطقه ای.

دوم توسعه تجارت با آسیای مرکزی.

سوم انرژی، شامل برق، گاز، انرژی های تجدیدپذیر و اتصال شبکه ها.

چهارم گردشگری.

طبق داده های ECO، ایران در سال ۲۰۲۴ حدود ۷.۳ میلیون گردشگر بین المللی داشته و از کشورهای مهم گردشگری منطقه ECO بوده است.

پنجم، همکاری های صنعتی، علمی و فناوری است.

در سال ۲۰۲۵ حتی یکی از نشست های شورای نمایندگان دائم ECO در پارک فناوری پردیس ایران برگزار شد؛ نشانه ای از تلاش برای پیوند بیشتر سازمان با حوزه فناوری.

یک ظرفیت کمتر دیده شده برای ایران؛ آسیای مرکزی

یکی از مزیت های ECO برای ایران این است که دسترسی نهادی دائمی به پنج جمهوری آسیای مرکزی ایجاد می کند.

قزاقستان، قرقیزستان، تاجیکستان، ترکمنستان و ازبکستان همگی عضو ECO هستند.

برای ایران که به دنبال توسعه روابط اقتصادی با آسیای مرکزی است، این سازمان می تواند مکمل روابط دوجانبه باشد.

اما شرط آن این است که همکاری منطقه ای به پروژه های ملموس تبدیل شود:

مسیر ریلی،

تسهیل گمرکی،

تامین مالی تجارت،

استانداردهای مشترک،

تبادل داده های حمل ونقل،

روادید تجاری

و اتصال بنادر.

بدون این زیرساخت ها، مزیت جغرافیایی به تنهایی تجارت تولید نمی کند.

از عضویت به بهره برداری

همان مسئله ای که درباره OIC مطرح شد، در مورد ECO حتی برجسته تر است.

ایران در اینجا صرفا عضو قدیمی نیست؛ بنیان گذار و میزبان دبیرخانه است.

بنابراین معیار ارزیابی باید سخت گیرانه تر باشد.

نباید فقط پرسید:

ایران در چند اجلاس ECO شرکت کرده است؟

بلکه باید سنجید:

چه میزان از تجارت خارجی ایران با اعضای ECO انجام می شود؟

چه سهمی از ترانزیت منطقه از مسیر ایران عبور می کند؟

چند پروژه مشترک زیرساختی به بهره برداری رسیده است؟

ECOTA چه میزان تجارت واقعی ایجاد کرده است؟

چه میزان تامین مالی از نهادهای مالی خانواده ECO حاصل شده است؟

و چند توافق منطقه ای واقعا در مرزها و رویه های اداری اجرا می شوند؟

این شاخص ها تفاوت میان فعالیت دیپلماتیک و کارکرد اقتصادی را نشان می دهند.

مزیت خاص ایران؛ سازمان در خانه ماست

در بسیاری از سازمان های بین المللی، کارشناسان ایرانی برای حضور در جلسات باید به ژنو، نیویورک، وین یا شهر دیگری سفر کنند.

اما دبیرخانه ECO در تهران است.

این موقعیت بالقوه باید امکان تعامل مستمر میان دبیرخانه و:

وزارت امور خارجه،

وزارت اقتصاد،

وزارت صمت،

وزارت راه،

گمرک،

سازمان بنادر،

اتاق بازرگانی،

شرکت های حمل ونقل،

دانشگاه ها

و بخش خصوصی ایران را فراهم کند.

اگر این نزدیکی جغرافیایی به ارتباط نهادی مستمر تبدیل نشود، بخشی از مهم ترین مزیت ایران بلااستفاده باقی می ماند.

جمع بندی

سازمان همکاری اقتصادی (ECO) یکی از متفاوت ترین عضویت های بین المللی ایران است.

ریشه آن به RCD در سال ۱۹۶۴ می رسد و ایران همراه با پاکستان و ترکیه در سال ۱۹۸۵ ECO را ایجاد کرد. در سال ۱۹۹۲ با عضویت افغانستان، آذربایجان و پنج جمهوری آسیای مرکزی، سازمان به مجموعه ای ۱۰ عضوی تبدیل شد.

ایران نه تنها عضو موسس است، بلکه دبیرخانه دائمی سازمان در تهران قرار دارد، بارها نشست های عالی آن را میزبانی کرده، در سال ۲۰۲۴ ریاست سازمان را برعهده داشته و قرار است در ۲۰۲۷ میزبان اجلاس بعدی سران ECO باشد.

با این همه، ECO نمونه روشنی از فاصله میان ظرفیت نهادی و نتیجه اقتصادی است.

منطقه ای با حدود نیم میلیارد نفر جمعیت، منابع عظیم انرژی، مسیرهای راهبردی ترانزیتی و بازارهای مکمل، هنوز نتوانسته سطحی از تجارت و یکپارچگی اقتصادی ایجاد کند که با ظرفیت جغرافیایی آن متناسب باشد.

برای ایران، بنابراین مسئله دیگر اثبات اهمیت ECO نیست.

اهمیت آن روی نقشه کاملا روشن است.

پرسش اصلی این است:

ایران چگونه می تواند موقعیت کم نظیر خود به عنوان عضو موسس، کشور مرکزی منطقه و میزبان دبیرخانه ECO را از یک مزیت دیپلماتیک به مزیت قابل اندازه گیری در تجارت، ترانزیت، انرژی، فناوری و سرمایه گذاری تبدیل کند؟

اگر اجلاس ۲۰۲۷ ایران حول چند پروژه محدود، مشخص، زمان بندی شده و قابل سنجش طراحی شود، می تواند فرصتی برای حرکت از «دیپلماسی اجلاس» به «همگرایی پروژه محور» باشد.

منابع

1. Economic Cooperation Organization. History. ECO Secretariat, Tehran.
2. Economic Cooperation Organization. Member States. ECO Secretariat, Tehran.
3. Economic Cooperation Organization. Basic Documents and Treaty of Izmir. ECO Secretariat.
4. Economic Cooperation Organization. ECO Organs: Summit, Council of Ministers, Regional Planning Council and Council of Permanent Representatives. ECO Secretariat.
5. Economic Cooperation Organization. Directorate for Trade and Investment. ECO Secretariat.
6. Economic Cooperation Organization. Transport and Communications. ECO Secretariat.
7. Economic Cooperation Organization. ECO Trade Agreement (ECOTA). Signed in Islamabad, 17 July 2003.
8. Economic Cooperation Organization. Transit Transport Framework Agreement (TTFA). ECO Secretariat.
9. Economic Cooperation Organization. (2024). Mashhad Communiqué: 28th Meeting of the ECO Council of Ministers. Mashhad, Islamic Republic of Iran, 3 December 2024.
10. Economic Cooperation Organization. (2025). 17th ECO Summit. Khankendi, Republic of Azerbaijan, 4 July 2025.
11. Economic Cooperation Organization. ECO Annual Economic Reports. ECO Secretariat, Tehran.
12. Republic of Türkiye, Ministry of Foreign Affairs. Türkiye and the Economic Cooperation Organization (ECO).