یونیدو و ایران؛ از حکمرانی صنعتی تا سلامت و توسعه پایدار

وقتی از سازمان های تخصصی سازمان ملل متحد سخن گفته می شود، نام هایی مانند سازمان جهانی بهداشت، یونسکو یا فائو برای افکار عمومی آشناترند. سازمان توسعه صنعتی ملل متحد یا United Nations Industrial Development Organization (UNIDO) کمتر در فضای عمومی ایران شناخته شده است، در حالی که بررسی آرشیو اسناد این سازمان نشان می دهد رابطه آن با ایران نه تنها سابقه ای چندده ساله دارد، بلکه حوزه هایی از صنعت دارو و انتقال فناوری تا سیاست صنعتی، انرژی، بنگاه های کوچک، نوآوری، محیط زیست، توسعه منطقه ای و حتی برخی ابعاد سلامت عمومی را دربر گرفته است.

اهمیت UNIDO فقط در پروژه هایی نیست که اجرا کرده است. ارزش دیگر اسناد این سازمان در نوع نگاه آن به مسئله توسعه است. در این نگاه، توسعه صنعتی صرفا به معنای افزایش تعداد کارخانه ها یا رشد تولید نیست. کیفیت نهادها، سیاست گذاری، فناوری، مهارت، دسترسی به بازار، استاندارد، بهره وری انرژی، سرمایه گذاری، محیط زیست و توان دولت در هماهنگ کردن این اجزا بخشی از مفهوم توسعه صنعتی محسوب می شوند.

به همین دلیل، اسناد UNIDO درباره ایران را می توان نه فقط به عنوان مجموعه ای از گزارش های صنعتی، بلکه به عنوان منبعی برای مطالعه حکمرانی توسعه در ایران خواند.

البته یک ملاحظه روش شناختی ضروری است. تا سال ۲۰۲۶، یک «گزارش جامع و جدید UNIDO درباره حکمرانی، سلامت و توسعه ایران» که همه این حوزه ها را یکجا ارزیابی کرده باشد وجود ندارد. منابع موجود شامل گزارش های تخصصی تاریخی، ارزیابی های مستقل پروژه ها، برنامه کشوری ۲۰۱۷ تا ۲۰۲۱، داده های آماری صنعتی و پروژه های موضوعی است. چارچوب فعلی همکاری سازمان ملل با ایران نیز در سند United Nations Sustainable Development Cooperation Framework 2023–2027 قرار دارد که UNIDO یکی از نهادهای مشارکت کننده آن است، اما این سند متعلق به کل نظام سازمان ملل در ایران است، نه گزارش اختصاصی UNIDO. این تفکیک برای جلوگیری از نسبت دادن دیدگاه یک نهاد به کل سازمان ملل یا بالعکس ضروری است.

UNIDO دقیقا چه سازمانی است؟

ریشه UNIDO به تصمیم مجمع عمومی سازمان ملل در دهه ۱۹۶۰ بازمی گردد. این نهاد ابتدا در سال ۱۹۶۶ به عنوان سازمانی خودمختار در چارچوب سازمان ملل شکل گرفت و قانون اساسی آن در سال ۱۹۸۵ لازم الاجرا شد و UNIDO به یک Specialized Agency تبدیل شد. مقر اصلی آن در وین است. امروز UNIDO دارای ۱۷۳ دولت عضو، شبکه ای از دفاتر کشوری و منطقه ای و دفاتر ترویج سرمایه گذاری و فناوری است. ایران نیز دارای دفتر میدانی UNIDO در تهران است.

ماموریت رسمی این سازمان، Inclusive and Sustainable Industrial Development یا ISID است؛ یعنی توسعه صنعتی باید همزمان سه ویژگی داشته باشد: از نظر اقتصادی مولد باشد، از نظر اجتماعی فراگیر باشد و از نظر محیط زیستی پایدار بماند.

این ماموریت بیش از همه با هدف نهم توسعه پایدار سازمان ملل یعنی صنعت، نوآوری و زیرساخت ارتباط دارد، اما UNIDO تاکید می کند که توسعه صنعتی با اشتغال، فقر، امنیت غذایی، سلامت، انرژی، محیط زیست و کاهش نابرابری نیز پیوند مستقیم دارد. گزارش آماری UNIDO درباره رابطه صنعتی شدن و رفاه نیز شواهدی ارائه کرده که توسعه صنعتی پایدار با طیف وسیعی از شاخص های رفاه و اهداف توسعه پایدار هم بستگی دارد.

UNIDO امروز پنج کارکرد اصلی برای خود تعریف می کند: همکاری فنی؛ مشاوره سیاستی، تحلیل و آمار صنعتی؛ توسعه و ترویج استانداردها و هنجارها؛ ایجاد بستر گفت وگو و هماهنگی؛ و توسعه مشارکت های بین المللی و انتقال دانش و فناوری.

بنابراین UNIDO بانک توسعه ای مانند بانک جهانی نیست؛ مقررات گذار سلامت مانند WHO هم نیست و ماموریت عمومی حکمرانی مانند UNDP ندارد. حوزه تخصصی آن نقطه تلاقی صنعت، فناوری، سیاست عمومی و توسعه پایدار است.

همین ویژگی است که اسناد آن درباره ایران را متفاوت می کند.

تغییر نگاه UNIDO؛ سیاست صنعتی دوباره به مرکز توسعه برگشته است

گزارش Industrial Development Report 2024 سازمان با عنوان «عصر جدید سیاست صنعتی» نشان دهنده بازگشت جدی سیاست صنعتی به دستور کار جهانی بود. گزارش ۲۰۲۶ نیز این نگاه را یک مرحله جلوتر برد و تاکید کرد که صنعت آینده را نمی توان صرفا درون کارخانه دید؛ کشورها باید «اکوسیستم صنعتی» بسازند و همزمان بر زیرساخت، نهادها، فناوری، تامین مالی، نیروی انسانی، سبزشدن تولید و ارتباط میان بازیگران تمرکز کنند.

این جهت گیری با ادبیات علمی جدید سیاست صنعتی نیز سازگار است. Juhász، Lane و Rodrik در Annual Review of Economics در سال ۲۰۲۴ نتیجه می گیرند که نسل جدید مطالعات سیاست صنعتی نسبت به ادبیات قدیمی تصویر پیچیده تر و عموما مثبت تری ارائه می کند، اما موفقیت سیاست صنعتی به نوع ابزار، ساختار اقتصادی و خصوصا کیفیت حکمرانی و ظرفیت اجرایی دولت بستگی دارد.

در مقاله دیگری در Journal of Economic Perspectives، Juhász و Lane صریح تر استدلال می کنند که سیاست صنعتی زمانی بیشتر در معرض شکست قرار می گیرد که اهداف سیاست از «ظرفیت حکمرانی» کشور فراتر بروند. مسئله بنابراین فقط انتخاب صنعت هدف نیست؛ توان بوروکراسی برای طراحی، پایش، ارزیابی و اصلاح سیاست نیز بخشی از سیاست صنعتی است.

جالب این است که بخش مهمی از همین مسائل را می توان در گزارش های چند دهه UNIDO درباره ایران نیز مشاهده کرد.

ایران و UNIDO؛ رابطه ای قدیمی تر از آنچه معمولا تصور می شود

بررسی آرشیو UNIDO نشان می دهد ایران از نخستین سال های فعالیت این سازمان در پروژه های صنعتی آن حضور داشته است.

یکی از برجسته ترین نمونه ها صنعت داروست.

در سال ۱۹۶۷، UNIDO یک گزارش امکان سنجی درباره توسعه صنعت داروسازی ایران تهیه کرد که واردات و مصرف دارو، وضعیت بنگاه های دارویی و امکان تولید داخلی مجموعه ای از آنتی بیوتیک ها، ویتامین ها و مواد دارویی پایه را بررسی می کرد.

چهار سال بعد، گزارش دیگری با عنوان Future Needs of the Iranian Pharmaceutical Industry منتشر شد. این سند فقط درباره ساخت کارخانه نبود؛ سیاست دارویی، کنترل کیفیت، صدور مجوز، بازرسی، قیمت گذاری، انتخاب محصول، بسته بندی، سرمایه گذاری و حتی امکان تولید fine chemicals را بررسی می کرد.

این نکته از منظر تاریخی جالب است. بیش از نیم قرن پیش، بحث UNIDO درباره صنعت داروی ایران از همان ابتدا فقط «چقدر دارو تولید کنیم؟» نبود، بلکه موضوعاتی مانند کیفیت، سیاست دولتی، انتخاب فناوری و عمق زنجیره تولید را نیز شامل می شد.

از واردات دارو به انتقال فناوری

در دهه ۱۹۸۰، مسیر همکاری وارد مرحله دیگری شد.

UNIDO در سال ۱۹۸۵ گزارشی برای ایجاد یک Multipurpose Pilot Plant در ایران تهیه کرد. منطق پروژه، انتقال فناوری و ایجاد ظرفیت تولید مواد شیمیایی دارویی در داخل کشور بود. در گزارش سالانه UNIDO برای ۱۹۹۲ نیز آمده است که پروژه ایجاد کارخانه پایلوت چندمنظوره مواد شیمیایی دارویی در ایران به افتتاح تاسیسات در نوامبر آن سال انجامید.

یعنی مسئله ای که امروز تحت عناوینی مانند «عمق زنجیره ارزش»، «بومی سازی API» یا «امنیت زنجیره دارو» مطرح می شود، حداقل از چهار دهه قبل در همکاری UNIDO و ایران حضور داشته است.

در سال ۱۹۹۳ نیز مطالعه تفصیلی Shahid Modarres Industrial Pharmaceutical Complex تهیه شد. دامنه این گزارش قابل توجه بود: فناوری، مواد اولیه، استاندارد کیفیت، ثبت اختراع، تحقیق و توسعه، مرکز زیست فناوری و مهندسی ژنتیک، کنترل کیفیت، مدیریت پساب، ایمنی صنعتی، نیروی انسانی و ارزیابی مالی همگی در طراحی مجتمع وارد شده بودند.

در سال ۱۹۹۴ نیز گزارش دیگری درباره نقش موسسات پژوهشی ملی در توسعه صنایع شیمیایی و دارویی ایران تهیه شد که برنامه ریزی، مدیریت، ثبت اختراع، مواد اولیه، تحقیق و توسعه و ارتباط مراکز پژوهشی با صنعت را بررسی می کرد.

این مجموعه اسناد از یک نکته حکایت دارد: از نگاه UNIDO، توسعه صنعت دارو از ابتدا مسئله ای میان بخشی بوده است. تولید، سلامت، فناوری، تحقیق، تنظیم گری، کیفیت و سیاست صنعتی از یکدیگر جدا نیستند.

البته استفاده از این گزارش های تاریخی برای تحلیل وضعیت امروز باید با احتیاط انجام شود. ساختار بازار جهانی دارو، فناوری، حقوق مالکیت فکری و نظام تنظیم گری طی چند دهه گذشته عمیقا تغییر کرده است. ارزش این اسناد بیشتر در شناخت سیر سیاست صنعتی و نوع مسائلی است که از گذشته تاکنون تکرار شده اند، نه در استفاده مستقیم از توصیه های فنی قدیمی.

مهم ترین گزارش درباره حکمرانی؛ ارزیابی مستقل سال ۲۰۰۷

اگر هدف مطالعه حکمرانی باشد، شاید یکی از مهم ترین اسناد UNIDO درباره ایران نه یک گزارش صنعتی، بلکه Independent Review of the Integrated Programme of UNIDO and the Islamic Republic of Iran در سال ۲۰۰۷ باشد.

ارزش این سند در آن است که برخلاف بسیاری از گزارش های سازمانی، فقط موفقیت ها را فهرست نمی کند.

ارزیابی به ضعف های برنامه نیز صریحا اشاره دارد.

برنامه یکپارچه ایران از اوایل دهه ۲۰۰۰ حوزه هایی مانند SME، خوشه های صنعتی، کارآفرینی زنان و جوانان، صنایع غذایی، آینده پژوهی فناوری، مدیریت فناوری و سیاست بهره وری انرژی را شامل می شد. اما ارزیابی UNIDO نشان داد انسجام برنامه ضعیف بوده است.

چند یافته آن هنوز از منظر سیاست گذاری ایران قابل تامل است.

۱. مالکیت ملی فقط با تامین مالی ایجاد نمی شود

گزارش می گوید برنامه اولیه بدون مشارکت کافی طرف ایرانی طراحی شده بود، سند کلی برنامه از سوی ایران امضا نشده بود و برای چند سال Steering Committee موثری وجود نداشت.

در نتیجه، مالکیت نسبت به پروژه های منفرد بیشتر از مالکیت نسبت به کل برنامه بود.

این یافته مهم است، زیرا نشان می دهد مشارکت واقعی در سیاست گذاری با «تایید یک پروژه» یکسان نیست.

اگر دستگاه های مسئول در مرحله صورت بندی مسئله، طراحی اهداف و تعیین منابع حضور موثر نداشته باشند، حتی پروژه ای که از نظر فنی مناسب باشد ممکن است در مرحله اجرا دچار مسئله مالکیت و هماهنگی شود.

۲. گزارش دهی و ارزیابی بخشی از حکمرانی است

ارزیابی UNIDO گزارش دهی و self-evaluation برنامه را ضعیف ارزیابی کرد. در طول حدود شش سال Steering Committee وجود نداشت و نخستین خودارزیابی نیز بسیار دیر انجام شد.

توصیه گزارش، ایجاد سازوکار رسمی مشترک برای برنامه ریزی، هدایت، گزارش دهی و ارزیابی بود.

این موضوع از منظر حکمرانی توسعه اهمیت دارد.

وجود پروژه، بودجه و حتی خروجی به تنهایی کافی نیست. باید بتوان پاسخ داد:

چه چیزی محقق شد؟

چه چیزی محقق نشد؟

چرا؟

با چه هزینه ای؟

و بر اساس نتایج، چه چیزی باید تغییر کند؟

۳. هماهنگی میان سازمانی یک مسئله واقعی بود

گزارش همچنین می گوید شواهد کمی از هماهنگی جدی برنامه UNIDO با سایر نهادهای سازمان ملل و سایر بازیگران توسعه ای کشور دیده می شد. یکپارچگی میان اجزای خود برنامه نیز به دلیل تامین مالی پراکنده ضعیف بود.

از این زاویه، مشکل فقط «کمبود منابع» نبود؛ معماری هماهنگی نیز مسئله بود.

۴. بهترین پروژه الزاما متمرکزترین پروژه نبود

ارزیابی، مدل مدیریتی پروژه فرآوری خرما را نسبتا موفق تر دانست؛ جایی که تیم UNIDO با ساختار اداری ملی ادغام و همکاری نزدیک تری ایجاد کرده بود.

گزارش نتیجه گرفت که تعادل میان مالکیت دولت و استفاده موثر از قابلیت های بین المللی UNIDO در چنین مدلی بهتر برقرار شده است.

این تجربه با ادبیات جدید سیاست صنعتی نیز همخوان است: دولت باید ظرفیت هدایت داشته باشد، اما سیاست صنعتی موفق معمولا در تعامل مداوم با بنگاه، دانشگاه، متخصص و بازیگران بازار شکل می گیرد، نه فقط از طریق تصمیم متمرکز اداری.

برنامه کشوری ۲۰۱۷ تا ۲۰۲۱؛ تشخیص متفاوتی از مسئله توسعه ایران

یک دهه بعد، UNIDO و دولت ایران Country Programme 2017–2021 را تنظیم کردند.

این سند از نظر تحلیل سیاستی اهمیت زیادی دارد، اما باید زمینه زمانی آن را نیز در نظر گرفت. برنامه در دوره ای تدوین شد که فضای سیاسی و اقتصادی پس از توافق هسته ای، انتظار افزایش تجارت و سرمایه گذاری خارجی را ایجاد کرده بود. بنابراین بعضی فرض های مربوط به گسترش سریع ارتباطات اقتصادی خارجی چند سال بعد با تغییر شرایط سیاسی و بازگشت تحریم ها تحقق پیدا نکردند.

با این حال، تشخیص ساختاری گزارش همچنان قابل مطالعه است.

هدف اعلام شده برنامه، کمک به انتقال ایران از اقتصادی عمدتا متکی بر نفت به اقتصادی صنعتی تر و صادرات محورتر بود. UNIDO پنج ستون برای این تحول تعریف کرد:

۱. سیاست صنعتی؛

۲. افزایش رقابت پذیری، بازار و صادرات؛

۳. مشارکت و شبکه های دانش و فناوری؛

۴. توسعه صنعتی سبز و بهره وری منابع؛

۵. ایجاد اشتغال از طریق بنگاه های کوچک و متوسط.

نکته مهم آن است که این سند مشکل ایران را صرفا کمبود سرمایه نمی بیند.

در متن آمده است که ایران منابع انسانی و فیزیکی قابل توجهی دارد، اما برای اقتصاد صادرات محور به انتقال دانش، فناوری، مهارت و اتصال به بازار نیازمند است. UNIDO همچنین بر ظرفیت SMEs برای تحول اقتصادی تاکید می کند.

این تشخیص در پروژه های بعدی سازمان نیز تکرار شده است.

حکمرانی اقتصادی؛ از مجوز تا دولت الکترونیک

یکی از جالب ترین قسمت های Country Programme مربوط به محیط نهادی کسب وکار است.

UNIDO تاکید می کند که رقابت پذیری فقط در داخل کارخانه ساخته نمی شود. هزینه برق، ارتباطات، اجاره، دستمزد، مالیات، تعرفه و کیفیت خدمات عمومی همگی روی توان رقابت بنگاه اثر می گذارند.

گزارش سپس به هزینه تعامل اداری بنگاه با دولت اشاره می کند و کاهش بار اداری و توسعه e-governance را پیشنهاد می کند. منطق آن نیز فقط تسریع صدور مجوز نیست: دولت الکترونیک می تواند هزینه دولت و بنگاه را کاهش دهد، هماهنگی میان دستگاه ها را بهبود بخشد و داده بیشتری برای تصمیم گیری سیاست گذار تولید کند.

گزارش درباره Government Procurement نیز نکته مهمی مطرح می کند.

خرید دولتی لزوما فقط یک فرایند تدارکاتی نیست؛ می تواند ابزار سیاست صنعتی باشد. دولت می تواند از خرید عمومی برای توسعه SMEها یا تشویق نوآوری استفاده کند، به شرط آنکه قواعد آن دقیق طراحی شوند.

در پایان همین بخش نیز تاکید شده است که سیاست های موجود باید پایش و ارزیابی شوند، اثر و هزینه اثربخشی آنها سنجیده شود و اقدامات اصلاحی بر اساس نتیجه انجام گیرد.

این شاید یکی از مهم ترین تفاوت های سیاست صنعتی مدرن با سیاست حمایتی سنتی باشد.

سیاست صنعتی مدرن نمی گوید «از صنعت حمایت کنیم».

می پرسد:

از چه صنعتی؟

با چه ابزار؟

تا چه زمانی؟

با چه هدف؟

با چه شاخص خروج؟

و اگر نتیجه حاصل نشد، چه چیزی تغییر کند؟

مسئله ایران از نگاه UNIDO؛ ظرفیت علمی هست، اتصال ضعیف است

این مسئله در پروژه UNIDO درباره اکوسیستم استارت آپی ICT ایران نیز به شکل دیگری ظاهر شد.

در ارزیابی اکوسیستم که در سال ۲۰۲۱ منتشر شد، UNIDO نتیجه گرفت ایران دارای سرمایه علمی، فناورانه، مالی و نیروی انسانی تحصیل کرده قابل توجهی است، اما این ظرفیت هنوز به اندازه بالقوه خود به رشد SMEهای نوآور تبدیل نشده است.

مشکلاتی که گزارش روی آنها متمرکز شد شامل:

دسترسی به تامین مالی،

انتقال دانش،

پرورش استعداد کارآفرینی،

خدمات مشاوره،

ارتباط میان بازیگران اکوسیستم

و پیوند با شبکه های داخلی و خارجی بود.

این یافته برای تحلیل توسعه ایران مهم است.

اگر چنین ارزیابی ای درست باشد، مشکل اصلی الزاما «فقدان دانش» نیست.

مشکل می تواند تبدیل دانش به بنگاه، بنگاه به Scale-up و Scale-up به حضور در بازار بین المللی باشد.

این فرایند به نهادهای واسط، سرمایه خطرپذیر، شبکه، تنظیم گری مناسب و ارتباط دانشگاه با صنعت نیاز دارد.

انرژی؛ نمونه ای که نشان می دهد سیاست خوب بدون اقتصاد سیاسی کافی نیست

یکی از دقیق ترین ارزیابی های UNIDO درباره یک پروژه در ایران، گزارش مستقل سال ۲۰۱۹ درباره Industrial Energy Efficiency in Key Sectors in Iran است.

پروژه بر پنج بخش انرژی بر شامل سیمان، آجر، آهن و فولاد، پالایشگاه ها و پتروشیمی تمرکز داشت و ابزارهایی مانند Energy Management Systems، بهینه سازی سیستم ها، آموزش، Benchmarking و سیاست های مبتنی بر بازار را دنبال می کرد.

ارزیابی نهایی تصویر کاملا مثبت یا کاملا منفی ارائه نمی کند.

از ۲۰ هدف بازنگری شده خروجی، ۱۱ مورد محقق شده بود. با توجه به شرایط دشوار اجرای پروژه، ارزیابان اثربخشی کلی را «رضایت بخش» ارزیابی کردند؛ اما فعالیت های آگاهی رسانی و ظرفیت سازی موفق تر از حمایت مستقیم صنعتی و مولفه تامین مالی بودند.

در پایان پروژه، صرفه جویی سالانه انرژی حدود ۰٫۷۲ تراوات ساعت و کاهش سالانه انتشار دی اکسیدکربن حدود ۱۳۲٬۷۷۸ تن برآورد شد.

اما همین گزارش صریحا می گوید این ارقام فقط حدود ۲٫۴ درصد هدف اولیه صرفه جویی انرژی و ۱٫۵ درصد هدف اولیه کاهش انتشار بودند. ارزیابان اهداف نخستین را بیش از حد خوش بینانه و نامتناسب با شرایط محلی توصیف کردند.

این بخش نمونه مناسبی از ارزش یک ارزیابی مستقل است.

اگر فقط گفته شود پروژه باعث کاهش ۱۳۲ هزار تن CO₂ شد، تصویری مثبت ایجاد می شود.

اگر فقط گفته شود ۱٫۵ درصد هدف محقق شد، تصویری بسیار منفی ایجاد می شود.

هر دو گزاره به تنهایی ناقص اند.

واقعیت این است که پروژه نتایج قابل اندازه گیری ایجاد کرد، اما طراحی اولیه درباره مقیاس اثرگذاری بیش از حد خوش بینانه بود.

گزارش همچنین عواملی مانند تحریم های اقتصادی، ثبات اقتصاد کلان، دسترسی به فناوری، قیمت انرژی و فشار رقابتی را جزء عوامل بیرونی موثر بر نتیجه پروژه معرفی می کند.

این یافته برای ایران اهمیت ویژه ای دارد.

اگر قیمت انرژی انگیزه کافی برای سرمایه گذاری در بهره وری ایجاد نکند، یا بنگاه به تامین مالی و فناوری دسترسی نداشته باشد، آموزش مدیر انرژی به تنهایی نمی تواند تغییر ساختاری ایجاد کند.

یعنی ظرفیت سازی شرط لازم است، اما شرط کافی نیست.

توسعه منطقه ای؛ چابهار به عنوان نمونه ای متفاوت

UNIDO در ایران صرفا روی صنایع بزرگ متمرکز نبوده است.

پروژه توسعه زنجیره ارزش ماهی تن در چابهار که با حمایت دولت ژاپن اجرا شد، مثال متفاوتی از رویکرد توسعه منطقه ای سازمان است.

در این پروژه، مسئله فقط افزایش صید یا افزایش تولید کنسرو نبود. UNIDO همزمان روی کیفیت محصول، دسترسی به بازار صادراتی، افزایش ارزش محصول، SMEها و پایداری ذخایر ماهی تمرکز کرد.

یکی از اهداف پروژه ایجاد سازوکاری برای پایش و کنترل ذخیره Yellowfin Tuna و جلوگیری از فشار بیش از حد بر منابع دریایی بود. انتقال دانش و فناوری ژاپنی نیز بخشی از طرح بود.

این پروژه نمونه ای از تغییر مفهوم توسعه صنعتی است.

مدل قدیمی می توانست چنین باشد:

صید بیشتر → کارخانه بزرگ تر → تولید بیشتر.

مدل جدید می پرسد:

آیا منبع طبیعی پایدار است؟

کیفیت محصول چیست؟

چقدر ارزش افزوده محلی باقی می ماند؟

SME محلی چه سهمی دارد؟

و آیا محصول می تواند با قیمت بالاتر وارد بازار خارجی شود؟

این همان منطق Value Chain Development است.

سلامت؛ نقش UNIDO دقیقا کجاست؟

در این بخش باید بیش از همه محتاط بود.

UNIDO سازمان متولی سلامت نیست. نقش اصلی در نظام سازمان ملل بر عهده WHO و سایر نهادهای تخصصی سلامت است.

با این حال، صنعت و سلامت چند نقطه تماس جدی دارند:

تولید دارو،

واکسن و تجهیزات پزشکی،

ایمنی مواد غذایی،

زنجیره سرد،

آلودگی صنعتی،

سلامت محیط،

محصولات شیمیایی،

اشتغال و ایمنی شغلی

و تاب آوری زنجیره تامین کالاهای سلامت.

همین رابطه باعث شده سلامت در اسناد همکاری UNIDO با ایران نیز حضور داشته باشد.

Country Programme 2017–2021 هنگام توصیف چارچوب سازمان ملل، چهار حوزه سلامت را برجسته می کرد: پوشش همگانی سلامت، بیماری های غیرواگیر، بیماری های واگیر از جمله HIV/AIDS و ارتقای سلامت در طول زندگی. همان سند نظام مراقبت های اولیه ایران را یکی از نقاط قوت نظام سلامت کشور معرفی می کرد. این بخش البته عمدتا برگرفته از ارزیابی های وسیع تر نظام سازمان ملل و WHO بود و نباید آن را یک ارزیابی مستقل سلامت توسط UNIDO تلقی کرد.

نقش UNIDO در چارچوب فعلی روشن تر شده است.

UNIDO و سلامت ایران در چارچوب ۲۰۲۳ تا ۲۰۲۷

در United Nations Sustainable Development Cooperation Framework for Iran 2023–2027 پنج اولویت اصلی همکاری سازمان ملل و ایران تعریف شده است:

۱. تاب آوری اجتماعی اقتصادی؛

۲. مدیریت سلامت عمومی؛

۳. حفاظت محیط زیست، مدیریت یکپارچه منابع طبیعی و تغییر اقلیم؛

۴. کاهش و مدیریت خطر بلایا؛

۵. کنترل مواد مخدر.

نکته قابل توجه این است که UNIDO فقط در بخش صنعت قرار نگرفته است.

در ماتریس رسمی این چارچوب، UNIDO یکی از نهادهای مشارکت کننده در تاب آوری اجتماعی اقتصادی، مدیریت سلامت عمومی و محیط زیست است. حوزه سلامت به رهبری WHO و مسئولیت وزارت بهداشت ایران اداره می شود و UNIDO یکی از نهادهای مشارکت کننده است.

هدف سلامت نیز فقط افزایش خدمات درمانی نیست.

سند بر Resilient Public Health Management، کاهش آسیب پذیری ها، توجه به عوامل تعیین کننده سلامت و مشارکت بین بخشی تاکید می کند.

از این منظر، حضور یک سازمان صنعتی در حوزه سلامت چندان عجیب نیست.

اگر آلودگی هوا، کیفیت غذا، ایمنی مواد شیمیایی، زنجیره تامین دارو، کیفیت تجهیزات پزشکی یا شرایط کار بر سلامت مردم اثر می گذارند، سیاست سلامت نمی تواند کاملا از سیاست صنعتی جدا باشد.

این همان مفهومی است که امروز تحت عنوان Health in All Policies یا توجه به سلامت در سیاست های سایر بخش ها مطرح می شود، هرچند UNIDO در این چارچوب نقش مکمل دارد، نه رهبری نظام سلامت.

یک خط تاریخی جالب؛ صنعت داروی ایران دوباره به نقطه آغاز بحث برگشته است

اگر گزارش های سال های ۱۹۶۷، ۱۹۷۱، ۱۹۸۵، ۱۹۹۳ و ۱۹۹۴ UNIDO درباره صنعت داروی ایران کنار مسائل امروز قرار داده شوند، یک نکته جالب دیده می شود.

بسیاری از پرسش ها تغییر شکل داده اند، اما از بین نرفته اند:

چه مقدار از زنجیره دارو باید در داخل تولید شود؟

کدام مواد اولیه ارزش بومی سازی دارند؟

انتقال فناوری چگونه انجام شود؟

رابطه دانشگاه و صنعت چگونه باشد؟

کیفیت چگونه به استاندارد بین المللی برسد؟

چگونه از تولید داخلی به صادرات رسید؟

چه نقشی برای R&D در کارخانه تعریف شود؟

و دولت در کدام نقطه باید مداخله کند؟

گزارش ۱۹۹۴ UNIDO حتی ایده توسعه صادرات محصولات دارویی ایران به جمهوری های شوروی سابق را در ارتباط با همکاری UNIDO و WHO بررسی کرده بود.

یعنی مسئله صادرات دارو و تبدیل صنعت داخلی به صنعت منطقه ای دست کم سه دهه سابقه سیاستی دارد.

این سابقه یک هشدار نیز ایجاد می کند:

وجود ایده سیاستی با تحقق آن یکسان نیست.

اگر موضوعی سی سال در اسناد تکرار شود، ممکن است مسئله دیگر کمبود شناخت نباشد؛ مسئله ظرفیت اجرا، ثبات سیاست و سازوکار پاسخ گویی باشد.

داده های UNIDO درباره رقابت صنعتی ایران چه می گفتند؟

UNIDO علاوه بر پروژه ها، یکی از مهم ترین تولیدکنندگان داده های صنعتی مقایسه ای جهان است.

شاخص Competitive Industrial Performance یا CIP توان کشورها را در تولید، صادرات، ارتقای فناوری و سهم در تولید و تجارت صنعتی جهانی مقایسه می کند. پایگاه آماری UNIDO اکنون نیز به روزرسانی می شود و داده های صنعتی آن بسته به مجموعه داده تا سال های ۲۰۲۴ و ۲۰۲۵ را پوشش می دهد.

برای جلوگیری از استفاده نادرست از داده های قدیمی، رتبه های تاریخی نباید به عنوان وضعیت امروز ایران نقل شوند. با این حال، پروفایل CIP مبتنی بر داده های ۲۰۱۸ تصویر قابل توجهی داشت.

در آن دوره ایران رتبه ۵۸ جهان را در CIP داشت. سهم صنایع با فناوری متوسط و بالا از ارزش افزوده صنعتی حدود ۴۵ درصد بود، در حالی که سهم محصولات دارای فناوری متوسط و بالا از صادرات صنعتی حدود ۲۷ درصد گزارش شده بود.

بدون اینکه از دو شاخص متفاوت نتیجه قطعی استخراج کنیم، این فاصله دست کم یک سوال سیاستی ایجاد می کند:

چرا بخشی از ظرفیت تولید صنعتی نسبتا پیچیده ایران به همان نسبت به صادرات با فناوری بالاتر تبدیل نمی شود؟

پاسخ احتمالی فقط در کارخانه نیست.

استاندارد،

کیفیت،

رگولاتوری،

بازاریابی بین المللی،

سرمایه گذاری،

حمل ونقل،

تامین مالی،

روابط بانکی،

دیپلماسی اقتصادی

و ثبات سیاست

همگی در این تبدیل نقش دارند.

تصویر کلی گزارش های UNIDO از ایران چیست؟

اگر اسناد چند دهه گذشته را کنار یکدیگر قرار دهیم، نمی توان آنها را به یک گزارش واحد فروکاست. با این حال، چند موضوع با اشکال مختلف تکرار می شوند.

۱. ایران بیش از آنکه فاقد ظرفیت باشد، با مسئله تبدیل ظرفیت روبه روست

گزارش های UNIDO بارها به منابع انسانی، ظرفیت علمی، زیرساخت صنعتی و قابلیت تولید ایران اشاره کرده اند.

در عین حال، انتقال فناوری، دسترسی به بازار، شبکه سازی، ارتباط بنگاه ها، تامین مالی و تجاری سازی همچنان در اسناد مختلف به عنوان مسئله ظاهر می شوند.

یعنی فاصله میان Capacity و Capability اهمیت دارد.

داشتن دانشگاه، کارخانه، نیروی مهندس و پژوهشگر ظرفیت است.

توان تبدیل این اجزا به محصول رقابتی و صادرات پایدار قابلیت است.

۲. مسئله حکمرانی در بسیاری از مشکلات صنعتی پنهان است

ارزیابی ۲۰۰۷ مستقیما ضعف steering، گزارش دهی، هماهنگی و برنامه ریزی مشترک را نشان داد.

Country Programme بعدی نیز بر هماهنگی بین وزارتی، دولت الکترونیک، ارزیابی سیاست و مشارکت ذی نفعان تاکید کرد.

در نتیجه بخشی از مسئله توسعه صنعتی ایران را نمی توان صرفا با سرمایه گذاری یا فناوری توضیح داد.

۳. سیاست صنعتی و سیاست کلان اقتصادی از هم جدا نیستند

یک کارخانه زمانی می تواند رقابت کند که محیط اطراف آن نیز قابل پیش بینی باشد.

تورم، نرخ ارز، قیمت انرژی، نظام بانکی، تعرفه، مالیات، مجوز، تجارت و دسترسی به فناوری همگی بر نتیجه سیاست صنعتی اثر دارند.

ارزیابی انرژی UNIDO نیز همین مسئله را به شکل عملی نشان داد.

۴. مسئله محیط زیست دیگر ضمیمه توسعه نیست

از Country Programme 2017–2021 تا چارچوب فعلی 2023–2027، بهره وری انرژی، آب، مدیریت منابع، اقتصاد سبز و تغییر اقلیم به مرکز سیاست توسعه منتقل شده اند.

یعنی صنعتی که فقط بر مقدار تولید متمرکز باشد و مصرف انرژی، آب و آلودگی را نادیده بگیرد، در منطق جدید UNIDO «توسعه صنعتی موفق» محسوب نمی شود.

۵. سلامت و صنعت باید دوباره به یکدیگر متصل شوند

تجربه تاریخی UNIDO در صنعت داروی ایران و حضور فعلی این سازمان در محور سلامت عمومی UNSDCF نشان می دهد سیاست صنعتی و سلامت ظرفیت همکاری بسیار بیشتری دارند.

امنیت دارویی،

مواد اولیه،

تجهیزات پزشکی،

زنجیره سرد،

صنایع غذایی سالم،

کنترل مواد شیمیایی،

هوای پاک

و فناوری های سلامت

همگی در مرز این دو حوزه قرار دارند.

مهم ترین نقد؛ چرا باید با گزارش های بین المللی هم انتقادی برخورد کرد؟

اسناد UNIDO مفیدند، اما نباید صرفا به دلیل تعلق به سازمان ملل، بدون نقد پذیرفته شوند.

خود ارزیابی های UNIDO نمونه خوبی از این احتیاط هستند.

در پروژه بهره وری انرژی، اهداف اولیه بیش از حد بلندپروازانه بود.

در برنامه یکپارچه ایران، طراحی اولیه بدون مشارکت کافی طرف ملی انجام شده بود.

در بعضی پروژه ها تامین مالی پراکنده، ضعف هماهنگی یا زمان بندی نامناسب دیده می شد.

بنابراین مسئله فقط این نیست که «UNIDO چه توصیه ای کرده است».

سه سوال دیگر نیز باید پرسیده شود:

توصیه در چه سالی داده شده؟

بر اساس چه شرایط سیاسی و اقتصادی؟

و نتیجه اجرای آن چه بوده است؟

برای نمونه، برنامه کشوری ۲۰۱۷–۲۰۲۱ تا حد زیادی در فضایی نوشته شد که انتظار گسترش سرمایه گذاری و تجارت خارجی وجود داشت. استفاده از همان فرض ها در سال ۲۰۲۶ بدون بازبینی، روش علمی قابل دفاعی نیست.

امروز ایران چه استفاده ای می تواند از UNIDO داشته باشد؟

اگر نقش UNIDO به درستی فهمیده شود، ارزش همکاری با آن الزاما در دریافت پول نیست.

در بسیاری از حوزه ها ارزش اصلی می تواند Benchmark، دانش سیاستی، استاندارد، شبکه بین المللی و اعتبارسنجی مستقل باشد.

بر اساس اسناد بررسی شده، چند حوزه ظرفیت بالاتری دارند.

۱. طراحی نسل جدید سیاست صنعتی ایران

نه یک فهرست صنایع اولویت دار، بلکه نظامی شامل هدف، ابزار، شاخص عملکرد، زمان خروج از حمایت و ارزیابی مستقل.

۲. ایجاد نظام پایش رقابت پذیری صنعتی

اتصال آمار تولید، بهره وری، صادرات، فناوری و اشتغال به تصمیم گیری سیاستی و مقایسه مستمر با کشورهای رقیب.

۳. زیرساخت کیفیت

استاندارد، آزمایشگاه، Accreditation، Metrology و Conformity Assessment از مهم ترین پیش شرط های صادرات اند و در حوزه تخصصی UNIDO قرار دارند.

۴. صنایع دارویی و سلامت

نه بازگشت به پروژه های دهه ۱۹۸۰، بلکه استفاده از تجربه جهانی در مواد اولیه پیشرفته، کیفیت، انتقال فناوری، زنجیره تامین، Biopharma و تولید کالاهای سلامت با قابلیت صادرات.

۵. بهره وری انرژی صنعتی

اما با درس گرفتن از ارزیابی ۲۰۱۹: آموزش بدون قیمت گذاری مناسب، تامین مالی و سازوکار اقتصادی کافی نیست.

۶. Scale-up بنگاه های دانش بنیان

مشکل تعداد استارت آپ نیست؛ مسئله تبدیل شرکت کوچک فناور به بنگاهی است که بتواند رشد کند، سرمایه جذب کند و وارد بازار خارجی شود.

۷. توسعه منطقه ای مبتنی بر زنجیره ارزش

چابهار نمونه ای است که می توان همان منطق را در صنایع غذایی، دارویی، گیاهان دارویی، مواد معدنی یا صنایع تخصصی مناطق مختلف بررسی کرد.

جمع بندی

UNIDO را نباید صرفا سازمانی برای کمک به احداث کارخانه در کشورهای در حال توسعه دانست.

تحول این سازمان طی چند دهه باعث شده حوزه فعالیت آن به سیاست صنعتی، استاندارد، فناوری، SME، نوآوری، انرژی، محیط زیست، زنجیره ارزش، سرمایه گذاری و ظرفیت نهادی گسترش پیدا کند.

رابطه آن با ایران نیز همین مسیر را طی کرده است.

در دهه های نخست، تمرکز بر احداث ظرفیت صنعتی، مواد شیمیایی، دارو و انتقال فناوری بود.

بعدها موضوعاتی مانند خوشه های صنعتی، SME، مدیریت فناوری، رقابت پذیری و بهره وری انرژی اهمیت بیشتری پیدا کردند.

امروز نیز UNIDO در چارچوب همکاری سازمان ملل با ایران در حوزه های تاب آوری اجتماعی اقتصادی، محیط زیست و حتی به عنوان نهاد مشارکت کننده در محور مدیریت سلامت عمومی حضور دارد.

اما شاید مهم ترین پیام اسناد UNIDO درباره ایران نه صنعتی و نه حتی اقتصادی باشد.

این اسناد بارها نشان می دهند که داشتن ظرفیت با توان استفاده از ظرفیت یکسان نیست.

ایران کارخانه دارد.

دانشگاه دارد.

نیروی متخصص دارد.

بازار داخلی بزرگ دارد.

در بعضی صنایع نیز قابلیت فناوری قابل توجهی ایجاد کرده است.

اما تبدیل این مجموعه به بهره وری بالاتر، صادرات پیچیده تر، نوآوری تجاری شده و توسعه پایدار به چیزی بیشتر از تزریق سرمایه نیاز دارد.

نیازمند هماهنگی سیاستی، ثبات، ارزیابی، استاندارد، ارتباط صنعت و علم، مشارکت بخش خصوصی و ظرفیت اجرایی دولت است.

از این زاویه، شاید مهم ترین یافته گزارش های UNIDO درباره ایران را بتوان چنین خلاصه کرد:

مسئله توسعه فقط این نیست که چه چیزی تولید شود؛ مسئله این است که چه نظامی بتواند تولید، دانش، سرمایه، بازار، محیط زیست و منافع اجتماعی را به یکدیگر متصل کند.

این همان نقطه ای است که سیاست صنعتی به مسئله حکمرانی توسعه تبدیل می شود.

و شاید دقیقا در همین نقطه، UNIDO برای ایران از یک سازمان فنی صنعتی به یک منبع مهم دانش سیاست گذاری تبدیل شود.

منابع منتخب

۱. United Nations Industrial Development Organization. Who We Are: Vision, Mandate and Work. UNIDO, Vienna.

۲. United Nations Industrial Development Organization. Basic Legal Documents of UNIDO.

۳. UNIDO. (۲۰۲۴). Industrial Development Report 2024: Turning Challenges into Sustainable Solutions – The New Era of Industrial Policy.

۴. UNIDO. (۲۰۲۶). Industrial Development Report 2026: Looking at the Future of Industrialization.

۵. UNIDO. Country Programme for the Islamic Republic of Iran, 2017–2021.

۶. UNIDO Evaluation Group. (۲۰۰۷). Independent Review Report: Integrated Programme of UNIDO and the Islamic Republic of Iran.

۷. UNIDO Independent Evaluation Division. (۲۰۱۹). Independent Terminal Evaluation: Industrial Energy Efficiency in Key Sectors in Iran.

۸. United Nations. United Nations Sustainable Development Cooperation Framework for the Islamic Republic of Iran 2023–2027.

۹. UNIDO. (۲۰۲۱). UNIDO Works to Scale Up the ICT Start-up Ecosystem in Iran.

۱۰. UNIDO. (۲۰۲۱). UNIDO and Japan Continue to Support a Sustainable Tuna Fish Value Chain in Iran.

۱۱. UNIDO. (۱۹۶۷). Iran: Feasibility Studies on the Development of Pharmaceutical Industry.

۱۲. UNIDO. (۱۹۷۱). Future Needs of the Iranian Pharmaceutical Industry.

۱۳. UNIDO. (۱۹۸۵). Iran: Pharmaceutical Chemicals – Transfer of Technology through the Establishment of a Multi-Purpose Pilot Plant.

۱۴. UNIDO. (۱۹۹۳). Detailed Study for the Establishment of the Shahid Modarres Industrial Pharmaceutical Complex.

۱۵. UNIDO. (۱۹۹۴). Master Plan for the Development of National Research Institutions and Their Contribution to the Development of Industry: Fine Chemical and Pharmaceutical Industry.

۱۶. UNIDO. (۲۰۲۰). Competitive Industrial Performance Index: Country Profiles.

۱۷. UNIDO. (۲۰۲۰). How Industrial Development Matters to the Well-Being of the Population.

۱۸. Juhász, R., Lane, N., & Rodrik, D. (۲۰۲۴). The New Economics of Industrial Policy. Annual Review of Economics, 16, 213–242. DOI: 10.1146/annurev-economics-081023-024638.

۱۹. Juhász, R., & Lane, N. (۲۰۲۴). The Political Economy of Industrial Policy. Journal of Economic Perspectives, 38(4), 27–54. DOI: 10.1257/jep.38.4.27.

۲۰. UNIDO Statistics Portal. Competitive Industrial Performance, SDG 9 and Manufacturing Databases, updated datasets through ۲۰۲۵–۲۰۲۶.