مرخصی دوهفته ای پدران؛ حقی قانونی که نباید قربانی ابهام در تامین منابع مالی شود

سعید کنعانی

پیرو یاداشت انتشار یافته با عنوان «قوانینی که لازم است زنان شاغل تحت شمول کار و مادران شاغل بدانند» در خصوص مرخصی تولد فرزند برای پدران شاغل یاداشت جدیدی تهیه گردید.

حمایت از خانواده و تشویق فرزند آوری، سال هاست به یکی از سیاست های کلان کشور تبدیل شده است. در همین راستا، قانون گذار در سال ۱۳۹۲ برای نخستین بار علاوه برافزایش مرخصی زایمان مادران به 9 ماه، مرخصی دوهفته ای برای پدران را نیز پیش بینی کرد تا پدر در روزهای نخست تولد فرزند، در کنار همسر و نوزاد حضورداشته باشد. باوجود گذشت بیش از یک دهه از تصویب این قانون، اجرای آن همچنان با اختلاف برداشت، ابهام و رویه های متفاوت مواجه است؛ به گونه ای که هنوز این پرسشها مطرح می شود که این قانون لازم الاجرا در بخش خصوصی و دولتی هست؟ آیا این مرخصی به همه پدران شاغل تعلق می گیرد یا فقط شامل مردانی است که همسر آنان نیز شاغل و در حال استفاده از مرخصی زایمان است.

مبنای قانونی این حق، تبصره (۲) ماده واحده قانون اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده مصوب ۲۰ خرداد ۱۳۹۲ است. قانون مقرر می دارد:

«به دولت اجازه داده می شود مرخصی زایمان مادران را به نه ماه افزایش دهد و همسر آنان نیز از دو هفته مرخصی اجباری (تشویقی) برخوردار شوند.»

در اجرای این حکم، هیات وزیران نیز در سال ۱۳۹۲ تصویب نامه مربوط به مدت مرخصی زایمان را تصویب کرد و مرخصی نه ماهه مادران و دوهفته ای پدران را به رسمیت شناخت.

در دوره اجرای قانون برنامه ششم توسعه، مطابق بند (الف) ماده ۱۰۳، مدت مرخصی پدران در دستگاه های اجرایی به سه روز کاهش یافت؛ حکمی که صرفا کارکنان دولت را دربر می گرفت و با پایان اعتبار برنامه ششم در پایان سال ۱۴۰۲، منقضی شد. درنتیجه، از ابتدای اجرای برنامه هفتم توسعه، بار دیگر حکم عام قانون سال ۱۳۹۲ ملاک عمل قرار گرفت و مرخصی دوهفته ای پدران احیا شد. در سال ۱۴۰۴ برخی مراجع اداری در بخشنامه ها و مکاتبات خود، بر اجرای مجدد این حکم تاکید کردند.

همچنین، هرچند قانون تنظیم خانواده و جمعیت مصوب ۱۳۷۲ با تصویب قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب ۱۴۰۰ نسخ شد، اما قانون اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده مصوب ۱۳۹۲ همچنان معتبر است. این موضوع در تصویب نامه تنقیحی هیات وزیران درباره مصوبات معتبر و منسوخ در موضوع زنان مصوب ۷ شهریور ۱۴۰۰ نیز مورد تایید قرارگرفته و اعتبار تصویب نامه سال ۱۳۹۲ درباره مرخصی نه ماهه مادران و دوهفته ای پدران صراحتا حفظ شده است.

• اختلاف از کجا آغاز شد؟

اگرچه اصل وجود مرخصی دوهفته ای برای پدران خیلی محل اختلاف نیست، اما درباره دامنه شمول آن، دو برداشت متفاوت شکل گرفته است.

برخی دستگاه های اجرایی معتقدند این مرخصی فقط شامل مردانی می شود که همسر آنان شاغل بوده و از مرخصی زایمان استفاده می کند. مهم ترین مستند این برداشت، نامه شماره ۵۷۱۷۷۹۴ مورخ ۲۸ دی ۱۳۹۳ معاونت نظارت مالی و خزانه داری کل کشور است که اعلام می کند مرخصی اجباری (تشویقی) صرفا به پدرانی تعلق می گیرد که همسر آنان شاغل باشد. اداره کل حقوقی قوه قضائیه نیز در نظریه مشورتی شماره ۷/۹۳/۲۹۶ مورخ ۱۴ اردیبهشت ۱۳۹۳ همین برداشت را پذیرفته است (در خصوص مردان شاغل در بخش دولتی).

اما این تفسیر، از منظر حقوقی قابل نقد است.

قانون گذار در هیچ قسمت از قانون، عبارت «همسر زنان شاغل» یا «همسر زنانی که از مرخصی زایمان استفاده می کنند» را به کار نبرده است. قانون صرفا از عبارت «همسر آنان» استفاده کرده و هیچ قیدی درباره وضعیت شغلی مادر بیان نکرده است. در حقوق عمومی نیز اصل بر آن است که مراجع اداری حق ندارند با بخشنامه، نامه اداری یا نظریه مشورتی، دامنه شمول یک حق قانونی را محدود کنند. بنابراین، شرط شاغل بودن همسر را باید نتیجه یک برداشت اداری دانست، نه حکمی که مستقیما از متن قانون استنباط می شود.

از سوی دیگر، تاکنون رایی از هیات عمومی دیوان عدالت اداری که این محدودیت را به عنوان تفسیر لازم الاتباع قانون تایید کرده باشد، منتشرنشده است. ازاین رو، اختلاف موجود همچنان در سطح برداشت های اداری باقی مانده و به یک قاعده حقوقی الزام آور تبدیل نشده است.

• منشا واقعی اختلاف؛ بار مالی قانون

به نظر می رسد ریشه اصلی این اختلاف، نه در متن قانون، بلکه در نحوه تامین هزینه اجرای آن باشد.

مطابق اصل ۷۵ قانون اساسی، طرح ها و پیشنهادهایی که موجب افزایش هزینه های عمومی می شوند، باید محل تامین اعتبار آن ها نیز مشخص باشد. به همین دلیل، هنگام تصویب قانون سال ۱۳۹۲، مجلس برای رفع ایراد شورای نگهبان، عبارت «به دولت اجازه داده می شود...» را در متن قانون گنجاند.

بااین حال، قانون درباره نحوه پرداخت حقوق ایام مرخصی دوهفته ای پدران سکوت کرده است.

در مقابل، درباره مرخصی نه ماهه مادران، قانون گذار و هیات وزیران سازوکار روشنی پیش بینی کرده اند. بر اساس تبصره الحاقی تصویب نامه مدت مرخصی زایمان زنان شاغل مصوب ۲۲ اردیبهشت ۱۴۰۰، پرداخت غرامت دستمزد ایام مرخصی بر عهده سازمان تامین اجتماعی است و دولت نیز مکلف شده است اعتبار لازم را از محل بودجه عمومی یا به عنوان دیون دولت به سازمان تامین اجتماعی تامین کند. اما درباره مرخصی دوهفته ای پدران، چنین حکمی وجود ندارد.

درنتیجه، در کارگاه های مشمول قانون کار، پرداخت حقوق این دو هفته عملا بر عهده کارفرما قرارگرفته است؛ بدون آنکه سازوکار جبران هزینه از سوی دولت یا سازمان تامین اجتماعی یا بخشش های مالیاتی پیش بینی شده باشد. به نظر می رسد همین خلا قانونی، مهم ترین عامل شکل گیری تفسیر مضیق (محدودکننده) از قانون بوده است؛ زیرا محدود کردن دامنه شمول، طبیعتا هزینه اجرای آن را کاهش می دهد.

• تحولات اخیر

در ماه های آغازین سال ۱۴۰۴، موضوع مرخصی دوهفته ای پدران بار دیگر موردتوجه قرار گرفت.  مرضیه وحیددستجردی، دبیر ستاد ملی جمعیت، از احتمال تثبیت این مرخصی در آینده نزدیک خبر داد. زهرا بهروزآذر، معاون رئیس جمهور در امور زنان و خانواده، نیز از ازسرگیری اجرای مرخصی دوهفته ای پدران در دستگاه های اجرایی پس از چند سال وقفه سخن گفت.

همچنین، حسین زمانی، رئیس امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاه های اجرایی معاونت حقوقی رئیس جمهور، اعلام کرد که اساسا نیازی به تصویب قانون جدید وجود ندارد؛ زیرا تبصره (۲) ماده واحده قانون اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده مصوب ۱۳۹۲ همچنان معتبر است و همان قانون، مرخصی دوهفته ای پدران را تضمین می کند.

این اظهارنظرها نشان می دهد که اصل اعتبار قانون موردتردید نیست و آنچه نیازمند شفاف سازی است، نحوه اجرای یکنواخت آن و تامین منابع مالی مربوط است.

• جمع بندی و پیشنهاد

بررسی قوانین، مقررات و اسناد اجرایی نشان می دهد که اصل برخورداری پدران از مرخصی دوهفته ای پس از تولد فرزند، حقی قانونی و معتبر است. اختلاف موجود، نه درباره اصل این حق، بلکه درباره دامنه شمول آن و نحوه تامین هزینه اجرای آن است.

به اعتقاد نگارنده، شرط شاغل بودن همسر، حاصل تفسیر مضیق از یک قانون حمایتی است؛ در حالی که در تفسیر قوانین حمایتی، اصل بر توسعه دامنه حمایت و تفسیر به نفع اشخاص است، مگر آنکه قانون گذار به صراحت قیدی مقرر کرده باشد.به بیان ساده، برداشت محدودکننده ای که برخورداری از این مرخصی را به شاغل بودن همسر منوط می کند، با ظاهر و اطلاق قانون سازگار نیست. قانون گذار چنین شرطی را پیش بینی نکرده و مراجع اداری نیز نمی توانند با نامه یا نظریه مشورتی، دایره شمول یک حق قانونی را محدود کنند. بنابراین، کارفرمایان اعم از دولتی و خصوصی، مکلف به اعطای مرخصی دوهفته ای به پدران شاغل هستند و فقدان سازوکار مالی، مجوز عدم اجرای قانون یا محدود کردن آن نیست.

درعین حال، نباید از مسئولیت دولت نیز غفلت کرد. سیاست افزایش جمعیت و حمایت از خانواده، یک سیاست عمومی و ملی است و هزینه اجرای آن نباید صرفا بر دوش کارفرمایان خصوصی باقی بماند. همان گونه که قانون گذار درباره مرخصی زایمان مادران، پرداخت غرامت دستمزد را از طریق سازمان تامین اجتماعی و با پشتیبانی اعتبارات عمومی دولت تضمین کرده است، شایسته است درباره مرخصی دوهفته ای پدران نیز سازوکار مشابهی پیش بینی شود.

تضمین منابع مالی این مرخصی، علاوه بر رفع اختلاف های تفسیری، از تحمیل هزینه یک سیاست عمومی بر بخش خصوصی جلوگیری می کند و با اصول عدالت توزیعی، حمایت از تولید، امنیت سرمایه گذاری و سیاست های کلی برنامه هفتم پیشرفت در حوزه جمعیت و خانواده نیز سازگارتر خواهد بود.

امید است مجلس شورای اسلامی، هیات وزیران و دستگاه های ذی ربط، با تنقیح و شفاف سازی مقررات مربوط به مرخصی پدران و تعیین منبع تامین اعتبار آن، ضمن پایان دادن به اختلاف برداشت های موجود، زمینه اجرای یکسان این حق قانونی را در سراسر کشور فراهم آورند؛ چراکه حمایت از خانواده، زمانی به نتیجه مطلوب خواهد رسید که هم حقوق کارگر و کارمند تضمین شود و هم هزینه اجرای سیاست های عمومی بر دوش بخش خصوصی رها نشود.

جهت ارتباط با نجم الثاقب مرکز مشاوره روابط کار سعید کنعانی اینجا را کلیک بفرمائید.