بررسی سیر تاریخی و حقوقی تبدیل وضعیت استخدامی ایثارگران؛ آنچه لازم است کارفرمایان و کارکنان و کارگران ایثارگر مشمول بدانند.(قسمت سوم وآخر)
قسمت سوم و آخر:
فلسفه حقوقی حمایت از ایثارگران؛ از جبران ایثار فردی تا آثار اجتماعی آن
حمایت های قانونی از ایثارگران را نمی توان صرفا در قالب اعطای یک امتیاز استخدامی یا استثنا بر قواعد عمومی استخدام تحلیل کرد؛ زیرا مبنای این حمایت ها، پذیرش یک تفاوت واقعی میان وضعیت ایثارگران و سایر افراد جامعه است. این تفاوت به معنای برتری ذاتی یک گروه بر گروه دیگر نیست، بلکه ناشی از شرایط خاصی است که قانون گذار آن را مستوجب حمایت ویژه دانسته است.
ایثار، اگرچه در لحظه تصمیم و عمل، توسط شخص ایثارگر تحقق می یابد، اما آثار آن همواره محدود به زندگی فردی او باقی نمی ماند. خانواده ایثارگر نیز در بسیاری از موارد، بخشی از پیامدهای این انتخاب را در طول سال های زندگی خود تجربه کرده اند؛ از دوری و نگرانی دوران اسارت یا حضور در جبهه تا تحمل شرایط خاص ناشی از آثار جسمی، روحی و اجتماعی ایثار. بنابراین، حمایت از خانواده ایثارگران بر این مبنا نیست که نقش آنان با شخص ایثارگر یکسان تلقی شود، بلکه بر این اساس است که ایثار یک فرد، آثار گسترده ای در محیط خانوادگی و اجتماعی او ایجاد می کند.
از این منظر، قانون گذار با پیش بینی حمایت هایی برای خانواده ایثارگران، میان «فعل ایثار» و «آثار ناشی از ایثار» تفکیک کرده است. شخص ایثارگر، صاحب ایثار مستقیم است؛ اما خانواده او نیز در معرض پیامدهای آن قرار گرفته و بخشی از هزینه های اجتماعی و خانوادگی آن را تحمل کرده اند. به همین دلیل، حمایت از خانواده ایثارگران را باید نه اعطای امتیازی بدون مبنا، بلکه بخشی از سیاست جبران اجتماعی و پاسداشت آثار گسترده ایثار در جامعه دانست.همچنین باید توجه داشت که حمایت های قانونی از ایثارگران، صرفا به جبران گذشته محدود نمی شود، بلکه هدف آن ایجاد شرایطی است که آثار اجتماعی و اقتصادی ناشی از ایثار، بر آینده زندگی آنان و خانواده هایشان تحمیل نشود. از این جهت، حمایت استخدامی و ایجاد امنیت شغلی، یکی از ابزارهای تحقق عدالت حمایتی در قبال این گروه محسوب می شود. بر این اساس، تبدیل وضعیت استخدامی ایثارگران را نباید صرفا تغییر یک عنوان استخدامی دانست، بلکه باید آن را در چارچوب سیاست جبران اجتماعی و حمایت از امنیت شغلی تحلیل کرد؛ سیاستی که تلاش دارد میان هزینه هایی که ایثارگر و خانواده او متحمل شده اند و حمایت های قانونی پس از آن، نوعی تناسب و تعادل ایجاد کند.
تبدیل وضعیت ایثارگران؛ گامی در مسیر احیای مفهوم استخدام پایدار در نظام روابط کار ایران
یکی از ابعاد مهم مقررات تبدیل وضعیت ایثارگران، ارتباط آن با تحولات ساختار اشتغال و کاهش تدریجی جایگاه استخدام های پایدار در نظام روابط کار ایران است. در دهه های گذشته، رابطه کاری مبتنی بر استخدام دائم و قراردادهای پایدار، سهم بیشتری از بازار کار را تشکیل می داد و امنیت شغلی، یکی از ارکان اصلی حمایت از نیروی کار محسوب می شد.
برخی گزارش ها و اظهارات منتشرشده در حوزه روابط کار، سهم قراردادهای دائم در دهه ۱۳۵۰ را بسیار بالا و حدود ۹۰ درصد عنوان کرده اند؛ در مقابل، در دهه های اخیر با گسترش قراردادهای موقت، پیمانکاری و اشکال مختلف اشتغال غیرمستقیم، سهم قراردادهای پایدار کاهش یافته و قراردادهای موقت به الگوی غالب در بسیاری از بخش های بازار کار تبدیل شده است.بنا به برخی گزارشات در چند سال اخیر سهم قرارداد موقت به بیش از 95 درصد رسیده است. البته این آمارها باید با توجه به تفاوت میان بخش های مختلف اقتصادی و نبود نظام آماری یکپارچه، با احتیاط مورد تحلیل قرار گیرد.
این تغییر ساختار، صرفا جابه جایی یک نوع قرارداد با نوع دیگر نیست، بلکه آثار گسترده ای بر امنیت شغلی، امکان برنامه ریزی اقتصادی و اجتماعی کارکنان، ثبات درآمدی و رابطه میان نیروی کار و کارفرما داشته است. گسترش قراردادهای موقت و پیمانکاری در عمل موجب شده است بخشی از نیروی کار، با وجود سال ها انجام وظایف مستمر و نیاز دائمی دستگاه ها و شرکت ها به خدمات آنان، از جایگاه استخدامی باثبات برخوردار نباشند.
در چنین شرایطی، مقررات تبدیل وضعیت ایثارگران را می توان یکی از معدود جلوه های استمرار حمایت قانون گذار از استخدام پایدار(رسمی) دانست. اهمیت این مقررات تنها در تغییر نوع رابطه استخدامی گروهی از مشمولان خلاصه نمی شود؛ بلکه از این جهت نیز قابل توجه است که نشان می دهد امنیت شغلی و ثبات رابطه کاری همچنان می تواند موضوع حمایت حقوقی قانون گذار قرار گیرد.
تبدیل وضعیت ایثارگران، اگرچه به دلیل ویژگی های خاص این گروه و جایگاه ایثار در نظام حقوقی ایران شکل گرفته است، اما از منظر حقوق کار دارای پیام گسترده تری نیز هست؛ زیرا نشان می دهد حرکت به سمت روابط کاری ناپایدار، تنها مسیر اجتناب ناپذیر نظام اشتغال نیست و قانون گذار همچنان امکان حمایت موثرتر از امنیت شغلی را در چارچوب سیاست های اجتماعی و اقتصادی دارد.
به بیان دیگر، تبدیل وضعیت ایثارگران را نباید صرفا یک امتیاز استخدامی برای یک گروه خاص دانست؛ بلکه می توان آن را نشانه ای از اهمیت دوباره مفهوم استخدام پایدار در نظام حقوقی ایران تلقی کرد. اعطای حقوق، گاهی از یک گروه آغاز می شود؛ اما اگر درست بنا شود، می تواند راهی برای حمایت از گروه های دیگر در آینده بگشاید.
از این منظر، تجربه تبدیل وضعیت ایثارگران می تواند زمینه ای برای بازنگری گسترده تر در سیاست های اشتغال و توجه دوباره به امنیت شغلی سایر گروه های شاغل باشد؛ زیرا حفظ کرامت نیروی کار و ایجاد ثبات در رابطه کاری، از اهداف اساسی هر نظام حقوق کار حمایتی به شمار می رود.
چالش های اجرایی قانون؛ میان هدف حمایتی و موانع تحقق حق
با وجود رویکرد حمایتی قانون گذار در مقررات تبدیل وضعیت ایثارگران، تحقق کامل هدف این قوانین همواره بدون مانع نبوده است. بررسی روند اجرا نشان می دهد که بخشی از چالش ها ممکن است ناشی از ملاحظات اجرایی، مالی و ساختاری دستگاه ها و مجموعه های مشمول باشد. تبدیل وضعیت نیروهای قراردادی و غیررسمی به وضعیت استخدامی پایدارتر، برای برخی مجموعه ها می تواند تعهدات مالی و اداری جدیدی ایجاد کند و همین موضوع ممکن است در برخی موارد، بر نحوه اجرای قانون اثرگذار باشد.
از جمله نگرانی های مطرح شده این است که پس از تبدیل وضعیت، به جای حفظ سطح واقعی حقوق و مزایای فرد، کاهش پرداختی ها یا تغییر شرایط مالی به گونه ای اعمال شود که نتیجه عملی حمایت قانونی، با هدف اصلی قانون گذار فاصله پیدا کند. فلسفه تبدیل وضعیت، ایجاد امنیت شغلی برای ایثارگر است، نه آنکه فرد میان ثبات استخدامی و معیشت خود ناچار به انتخاب شود.
یکی دیگر از چالش های مهم، نحوه برداشت از سیر زمانی شکل گیری مقررات تبدیل وضعیت است. حمایت های استخدامی ایثارگران یک حکم ناگهانی و محدود به یک سال خاص نبوده، بلکه حاصل یک فرآیند تقنینی چندمرحله ای است که از قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران و ماده (۲۱) آن آغاز شد و با بند «و» ماده (۴۴) قانون برنامه پنجم توسعه، قانون تفسیر بند «و» ماده (۴۴)، مقررات اجرایی و قوانین بودجه سال های بعد تکامل یافت. با این حال، در عمل مشاهده می شود که برخی دستگاه ها، با گزینش مقطعی، تنها یک یا دو سال از این بازه ی قانونی را مبنا قرار می دهند تا از شمول حمایت برای بخش بزرگی از مشمولان بکاهند؛ غافل از اینکه این حمایت، یک فرآیند مستمر و پله پله بوده است.
در کنار این، تاخیرهای هدفمند در فرآیندهای اداری، درخواست مدارک یا شروط فراقانونی و ایجاد موانع شکلی زمان بر، از دیگر عواملی است که فاصله میان حق قانونی و بهره مندی واقعی از آن را افزایش می دهد. آنچه در این میان ناگفته می ماند، این است که گاه این موانع فراتر از یک نقص ساختاری یا پیچیدگی طبیعی اداری عمل می کنند و رگه هایی از یک مقاومت سیستماتیک در آن دیده می شود؛ گویی برخی کارفرمایان یا متولیان اجرا با این قشر از جامعه نه مشکل فرایندی، که مسئله ای عمیق تر و نانوشته دارند. در چنین فضایی، حتی اگر قانون با نیت حمایتی تصویب شود، روند تدوین آن گاه چنان با تاخیر و نقص همراه است که در اصلاحیه های بعدی، هدف اصلی گم می شود و در مرحله ی اجرا، دستورالعمل های اداری با شروط تحمیلی ای پر می شود که نه در متن قانون، که در تفسیرهای سلیقه ای و محدودکننده ریشه دارد.
بنابراین، یکی از مهم ترین الزامات اجرای قوانین حمایتی آن است که ملاحظات مالی، اداری یا تفاسیر محدودکننده، جایگزین هدف اصلی قانون گذار نشود. برای تحقق این امر و جلوگیری از بی اثر شدن حمایت های قانونی، پیشنهاد می شود سازوکار نظارتی ذیل با بهره گیری از ظرفیت های قانونی موجود، مورد توجه جدی قرار گیرد:
اول، فعال سازی و تقویت نقش «سازمان بازرسی کل کشور» به عنوان نهاد نظارتی فراقوه ای که با استناد به وظایف ذاتی خود در نظارت بر حسن اجرای قوانین، می تواند پرونده های تبدیل وضعیت را به صورت نمونه ای یا درخواستی بررسی و در صورت احراز تخلف (از جمله کاهش غیرموجه مزایا، اعمال شروط فراقانونی یا تاخیر غیرموجه)، مراتب را برای پیگرد قانونی به مراجع ذیصلاح ارسال کند. ورود این نهاد، علاوه بر ایجاد بازدارندگی، امکان احقاق حق را برای ایثارگرانی که توان پیگیری فردی ندارند، فراهم می آورد.
دوم، تکلیف «دیوان محاسبات کشور» به عنوان نهاد ناظر بر هزینه های عمومی به این که در چارچوب گزارش های حسابرسی خود، عملکرد مالی دستگاه ها در خصوص تبدیل وضعیت را از منظر «تغییر سطح مزایا» و «تخصیص ردیف های بودجه ای مرتبط» مورد ارزیابی قرار دهد و هرگونه کاهش حقوق و مزایا را که مستند به قانون نباشد، به عنوان «تخلف مالی و هزینه کرد نامتعارف» تلقی و به مراجع قضائی معرفی کند. این امر، مانع از آن می شود که دستگاه ها با ترفندهای مالی، هزینه ی تبدیل وضعیت را از جیب خود ایثارگر جبران کنند. سوم، ایجاد «کارگروه پایش مشترک» با عضویت سازمان اداری و استخدامی و بنیاد شهید و امور ایثارگران و نماینده ای از کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی و یک نماینده از ستاد کل نیروهای مسلح که به صورت ماهانه، عملکرد دستگاه های مشمول را از سه منظر «سطح مزایای پرداختی نسبت به وضعیت پیشین»، «دامنه ی زمانی مشمولان شناسایی شده» و «میانگین زمان رسیدگی تا صدور حکم» رصد کرده و گزارش آن را علاوه بر انتشار عمومی، برای «سازمان بازرسی کل کشور» و «دیوان محاسبات» جهت هرگونه اقدام قانونی ارسال نماید. وظیفه مهمتر اینکه کارگروه موظف باشد نسبت به شناسایی کامل ایثارگران شاغل در تمام دستگاهها و شرکتهای مشمول اقدام نماید و بر اساس آن، در بازه های زمانی معین، گزارشی جامع از تعداد و درصد ایثارگران تبدیل وضعیت شده و نیز تعداد و درصد ایثارگرانی که همچنان وضعیت غیررسمی دارند، به همراه دلایل آن، تهیه و به مراجع ذیصلاح و مجلس شورای اسلامی ارائه کند تا موانع قانونی و اجرایی موجود، شناسایی و برطرف گردد.
چهارم، الزام دستگاه ها به ارائه ی «گزارش توجیهی مستند» برای هرگونه کاهش مزایا یا اعمال شروط فراقانونی که پیش از اجرا، به تایید کارگروه مشترک برسد و در غیر این صورت، اقدام دستگاه فاقد وجاهت قا نونی تلقی شده و با گزارش سازمان بازرسی یا دیوان محاسبات، قابل تعقیب در مراجع اداری و قضائی باشد. این مکانیسم، بار اثبات را به جای ایثارگر، بر دوش کارفرما می گذارد و امکان بی اثرسازی پنهان قانون را از میان برمی دارد.
پنجم، تدوین «نظام نامه ی اجرایی واحد و شفاف» برای تمام دستگاه ها که در آن، بازه ی زمانی مشمولان، مستندات مورد نیاز، شاخص های احراز شرایط و حداکثر مدت مجاز برای هر مرحله ی اداری به صراحت تعیین شده باشد و هرگونه انحراف از آن، بدون نیاز به شکایت فردی، توسط سازمان بازرسی کل کشور قابل پیگیری و ورود باشد.
قانون حمایتی زمانی اثر واقعی خود را نشان می دهد که علاوه بر شناسایی حق، سازوکار نظارتی نیز به گونه ای طراحی شود که قدرت تشخیص سوءاستفاده از رویه را از مشکلات طبیعی اجرا داشته باشد و اجازه ندهد هدف قانون، در سایه ی روش های گوناگون بی اثرسازی، به فراموشی سپرده شود. آنچه ضرورت دارد، نگاه به حمایت از ایثارگران نه به مثابه یک استثنا یا مساعدت مقطعی، بلکه به عنوان یک سیاست پایدار و مستمر است که اجرای آن، بیش از هر چیز، نیازمند اراده ای فراتر از بخشنامه ها و دستورالعمل های روزمره و نظارتی موثر، مستمر و ضمانت اجرا است.
نتیجه گیری
حمایت قانونی از ایثارگران زمانی به هدف واقعی خود دست می یابد که میان فلسفه وضع قانون، متن مقررات و شیوه اجرای آن هماهنگی وجود داشته باشد. ارزش یک حکم حمایتی صرفا در مرحله تصویب و انتشار آن نیست، بلکه در میزان اثری است که در عمل بر زندگی صاحبان حق می گذارد. قانون زمانی می تواند ادای حقی شایسته باشد که اجرای آن نیز هم راستا با هدفی باشد که قانون گذار برای آن پیش بینی کرده است.
در نهایت، تجربه اجرای مقررات تبدیل وضعیت ایثارگران نشان می دهد که فاصله میان «حق پیش بینی شده در قانون» و «حق تحقق یافته در عمل» گاه بیش از آنکه ناشی از خلا قانونی باشد، نتیجه برداشت های محدودکننده، تاخیرهای اجرایی و فاصله گرفتن از فلسفه حمایتی قانون است. حفظ حقوق قانونی ایثارگران نیازمند آن است که همه ارکان مرتبط، از قانون گذار تا دستگاه اجرایی و مراجع رسیدگی کننده، اجرای قانون را نه صرفا به عنوان یک تکلیف اداری، بلکه به عنوان یک مسئولیت حقوقی و اجتماعی دنبال کنند.
ایثارگر روزی از جان خود گذشت تا قانون بماند؛ امروز قانون نباید از حق او بگذرد.
این یادداشت، همچون هر اثر علمی دیگری، می تواند با نقدها، تجربه ها و دیدگاه های صاحب نظران، ایثارگران، کارکنان و کارفرمایانی که با مسائل اجرایی این حوزه مواجه بوده اند، تکمیل و غنی تر شود. دریافت دیدگاه های اصلاحی و تجربیات عملی مخاطبان، می تواند زمینه ارتقای نسخه های بعدی این پژوهش و دستیابی به تصویری دقیق تر از چالش های اجرای مقررات تبدیل وضعیت ایثارگران را فراهم سازد.
اللهم عجل لولیک الفرج
با احترام، سعید کنعانی
در متن اصلی این مقاله، تمامی قوانین و مقررات مرتبط با حوزه تبدیل وضعیت ایثارگران — شامل مفاد قوانین برنامه پنجساله پنجم و ششم، بخشنامه های متعدد صادره، قوانین بودجه سالهای ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱، گزیده ای از آرای دیوان عدالت اداری، و نیز نمونه بخشنامه هایی از یک وزارتخانه منتخب (وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و شرکت شستا) — در پیوست ارائه شده است. به دلیل محدودیتهای فنی، درج همزمان همه این محتوا میسر نبود؛ ازاینرو، برای تسهیل در دسترسی و مطالعه مخاطبان ارجمند، نسخه کامل مقاله به صورت فایل کامل PDF همراه پیوستهای مرتبط در وبسایت نجم الثاقب مرکز مشاوره سعید کنعانی منتشر که می توانید از اینجا فایل آنرا دانلود نمائید.