دریای خزر؛ نه دریا، نه دریاچه: کنوانسیونی که حقوق بین الملل را بازنویسی کرد، اما مرزها را ترسیم نکرد

دریای خزر، به مثابه بزرگ ترین پهنه آبی محصور در خشکی جهان، طی سه دهه گذشته کانون مناقشات حقوقی و ژئوپلیتیکی میان پنج کشور ساحلی بوده است. فروپاشی اتحاد شوروی در سال ۱۹۹۱ میلادی، رژیم حقوقی دیرپای حاکم بر این پهنه آبی را که بر پایه پیمان های دوجانبه ایران و شوروی (۱۹۲۱ و ۱۹۴۰) استوار بود، با چالش های بنیادین مواجه ساخت و ضرورت تدوین یک چارچوب حقوقی فراگیر را برای اداره منابع هیدروکربوری، حفاظت محیط زیست و تنظیم کریدورهای انرژی ایجاد کرد. پس از بیش از دو دهه مذاکره فشرده در قالب کارگروه ویژه معاونان وزارت امور خارجه و برگزاری پنج اجلاس سران در عشق آباد (۲۰۰۲)، تهران (۲۰۰۷)، باکو (۲۰۱۰)، آستراخان (۲۰۱۴) و سرانجام آکتائو (۲۰۱۸)، کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر در ۱۲ اوت ۲۰۱۸ به امضای روسای جمهور پنج کشور ساحلی رسید. این سند که متضمن ۲۴ ماده و یک ضمیمه فنی است، نقطه عطفی در حقوق بین الملل منطقه ای محسوب می شود؛ زیرا دریای خزر را نه به مثابه «دریا» تابع کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها (UNCLOS) و نه به عنوان «دریاچه» مشمول قواعد عرفی تقسیم مساوی، بلکه به عنوان «پهنه آبی منحصربه فرد و ویژه با وضعیت حقوقی خاص» (special and unique landlocked body of water) تعریف می کند و بدین ترتیب رژیمی سویی جنریس و بدیل برای آن پیش بینی می نماید. بر اساس ماده ۵ کنوانسیون، هر یک از کشورهای ساحلی دارای حاکمیت کامل بر آب های سرزمینی به عرض ۱۵ مایل دریایی (حدود ۲۸ کیلومتر) و حقوق انحصاری صید در ۱۰ مایل دریایی متاخر آن هستند و بقیه سطح آب به عنوان «فضای دریایی مشترک» برای دریانوردی آزاد شناورهای پنج کشور تعیین شده است. با این حال، ماده ۸ کنوانسیون به صراحت مالکیت و تحدید حدود بستر و زیربستر را به «توافقات دوجانبه یا چندجانبه میان کشورهای ذی ربط» موکول می کند؛ اقدامی که از یک سو انعطاف پذیری لازم برای حل اختلافات مرزی را فراهم می آورد و از سوی دیگر، پرسش های بنیادین درباره سهم ایران از منابع هیدروکربوری جنوب خزر را به آینده ای مبهم موکول می سازد.

از منظر حقوق معاهدات، کنوانسیون آکتائو طبق ماده ۲۲ خود مشروط به تصویب رسمی و سپردن اسناد تصویب به قزاقستان به عنوان امین معاهده است و تنها با دریافت پنجمین سند تصویب از سوی کلیه کشورهای امضاکننده لازم الاجرا می شود. بر این اساس، آذربایجان، قزاقستان، روسیه و ترکمنستان به ترتیب در سال های ۲۰۱۸ تا ۲۰۱۹ فرآیند تصویب داخلی را تکمیل کردند، اما جمهوری اسلامی ایران به عنوان تنها کشور ساحلی، هشت سال تمام از تصویب این سند خودداری ورزید. این تاخیر ریشه در نگرانی های ژرف داخلی دارد؛ از جمله اینکه منتقدان معتقدند خط ساحلی مقعر (فرورفته) ایران در جنوب خزر، در صورت کاربست روش خط میانه (median line) که مبنای توافقات شمالی ها بوده، سهم ایران از بستر را به ۱۱ تا ۱۳ درصد تقلیل می دهد؛ در حالی که ایران بر پایه استناد تاریخی به پیمان های ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ و اصل تقسیم مساوی، ادعای سهم ۲۰ درصدی (۵۰ درصدی در دوران شوروی) را مطرح کرده است. با این وجود، دیپلمات های ایرانی موفق شدند در ماده ۱ بند ۴ کنوانسیون، «اصل انصاف» (Equitable Principles) را برای جبران وضعیت جغرافیایی نامساعد سواحل ایران در تعیین خطوط مبدا مستقیم بگنجانند؛ بندی که به عنوان یکی از معدود دستاوردهای حقوقی تیم مذاکره کننده ایرانی در آکتائو شناخته می شود. همچنین، کنوانسیون در ماده ۳ خود به صراحت هرگونه حضور نیروهای مسلح کشورهای غیرساحلی (از جمله ناتو و ایالات متحده) در دریای خزر را ممنوع می سازد و در بند ۷ همان ماده، استفاده از خاک یک کشور ساحلی علیه کشور ساحلی دیگر را برای اقدامات نظامی یا جاسوسی سلب اجازه می کند؛ احکامی که از منظر امنیت ملی ایران، به ویژه در بستر تحولات اخیر منطقه ای و تهدیدات فرامنطقه ای، ارزش راهبردی بالایی یافته اند.

ششمین اجلاس سران کشورهای ساحلی دریای خزر در ۲۹ ژوئن ۲۰۲۳ در آشک آباد برگزار شد و ضمن تاکید بر ضرورت توسعه همکاری های اقتصادی، حمل ونقل و محیط زیست، مکانیزم هماهنگی موقت برای پیگیری تصمیمات اجلاس ها ایجاد گردید. با این حال، اجلاس مذکور نتوانست گره اصلی مناقشه، یعنی تحدید حدود بستر و زیربستر در بخش جنوبی خزر را باز کند. اختلافات مرزی میان ایران با آذربایجان و ترکمنستان بر سر میادین نفتی و گازی همچون آلبرز (آذر/شروان) و سردار/کپز همچنان پابرجاست و توافق دو جانبه باکو و عشق آباد در سال ۲۰۲۱ بر سر میدان دوستلوق (Dostluk) نیز نشان داد که کشورهای ساحلی ترجیح می دهند مسائل پیچیده را خارج از چارچوب چندجانبه و از طریق مذاکرات دوجانبه حل و فصل نمایند. در این میان، ماده ۱۴ کنوانسیون که احداث خطوط لوله زیردریایی را مشروط به موافقت کشورهایی می کند که خط لوله از بخش بستر متعلق به آنها عبور می کند، نه کلیه کشورهای ساحلی، به عنوان یکی از موانع حقوقی پیش روی پروژه تاریخی خط لوله ترانس خزر (TCP) تلقی می شود؛ پروژه ای که در صورت اجرا، مسیر صادرات گاز ترکمنستان و قزاقستان به اروپا از طریق آذربایجان و کریدور جنوبی گاز را هموار می سازد و موقعیت ژئواکونومیک ایران را به عنوان کریدور ترانزیتی شمال-جنوب تضعیف می کند.

در خرداد/تیر ۱۴۰۴ (اوت ۲۰۲۶)، دولت چهاردهم جمهوری اسلامی ایران لایحه تصویب کنوانسیون آکتائو را با قید فوریت به مجلس شورای اسلامی تقدیم کرد؛ اقدامی که پس از هشت سال سکوت، مجددا بحث های حقوقی و سیاسی داخلی را برانگیخت. دولت در استدلالی حقوقی-امنیتی، تصویب کنوانسیون را تکمیل کننده چارچوب حقوقی خزر، مانعی برای دخالت بازیگران فرامنطقه ای و ابزاری برای تثبیت امنیت مرزهای شمالی در سایه تنش های منطقه ای توصیف می کند. در مقابل، منتقدان استدلال می کنند که تصویب چارچوب کلی پیش از تعیین خطوط مبدا و تقسیم بستر، اهرم مذاکراتی ایران را در آینده تضعیف می کند و ممکن است به پذیرش ضمنی روش خط میانه منجر شود. کاظم غریب آبادی، معاون وزیر امور خارجه در امور حقوقی و بین الملل، در مصاحبه ای با خبرگزاری رسمی دولت (IRNA) تاکید کرد که تصویب کنوانسیون «هیچ تاثیری بر تحدید حدود بستر و زیربستر نخواهد داشت» و این مسائل باید در قالب مذاکرات دوجانبه میان کشورهای دارای سواحل مجاور حل شود. این سخن در حالی است که تجربه حقوق بین الملل نشان می دهد، معاهدات چارچوبی (Framework Conventions) اگرچه الزام آور نیستند، اما قواعد تفسیری و عرفی قوی ای برای مذاکرات آتی ایجاد می کنند و امضای یک سند بین المللی، دولت را در معرض تعهدات ماده ۱۸ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ درباره عقب نشینی از هدف و موضوع معاهده قرار می دهد.

در نهایت، کنوانسیون آکتائو را باید نه پایان مناقشه، بلکه آغاز فصلی نوین در حقوق بین الملل منطقه ای خزر ارزیابی کرد. این سند با ایجاد یک رژیم حقوقی ترکیبی (hybrid regime) که عناصری از حقوق دریاها و حقوق دریاچه ها را در هم می آمیزد، نمونه ای موفق از حل مسالمت آمیز اختلافات پیچیده مرزی از طریق مذاکره است؛ اما کارایی آن در گرو تکمیل توافقات تکمیلی درباره خطوط مبدا، تقسیم بستر، سهمیه بندی صید، ارزیابی زیست محیطی پروژه های انرژی و تدوین پروتکل های اجرایی است. برای ایران، تصویب کنوانسیون در شرایط کنونی، یک تصمیم راهبردی با پیامدهای حقوقی بلندمدت است که نیازمند توازن دقیق میان منافع امنیتی (ممانعت از حضور نظامی بیگانگان)، منافع اقتصادی (حفظ حداکثری سهم از منابع هیدروکربوری) و تعهدات بین المللی (پایبندی به اصول حسن همجواری و حل مسالمت آمیز اختلافات) می باشد. تا زمانی که توافقات دوجانبه و چندجانبه تکمیلی منعقد نشوند، دریای خزر همچنان در وضعیتی حقوقی نیمه باز باقی خواهد ماند که در آن، دیپلماسی دوجانبه و نفوذ ژئوپلیتیکی، بیش از متون حقوقی، سرنوشت منابع استراتژیک این حوضه آب خیز را رقم خواهد زد.